可持續(xù)發(fā)展與中國開放的人才政策
??? 【摘要】“十八大”以來，中國政府對人才工作的重視達到了前所未有的程度。人才的可持續(xù)對國家競爭力可持續(xù)發(fā)展起決定作用。目前中國人才建設(shè)面臨高層次人才發(fā)展的不可持續(xù)和教育的不可持續(xù)兩大問題。中國應(yīng)樹立更加開放的人才觀念，實行更加開放的人才政策。
【關(guān)鍵詞】人才可持續(xù)，教育可持續(xù)，人才國際化人才是第一資源。
國際學(xué)者早在19 世紀(jì)，就把人才資本納入國家競爭力的重要組成部分。哈佛大學(xué)商學(xué)院教授邁克·波特（Michael Porter）1990 年在他的著作《國家競爭優(yōu)勢》中提及人才才是解決經(jīng)濟發(fā)展瓶頸、提升國際競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵所在。1979 年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者舒爾茨（T.W.Schultz）在1960 年美國經(jīng)濟年會上發(fā)表了題為“論人力資本投資”的演講，他認(rèn)為決定人類前途的并不是空間、土地、自然資源,而是人的能力。而2005 年多倫多大學(xué)商業(yè)與創(chuàng)意專業(yè)教授查理德·弗羅里達（Richard Florida）在其《創(chuàng)意階層的崛起》（The Rise of Creative Class）中提出的“3T 理論”（Talent，Technology，Tolerance），認(rèn)為推動經(jīng)濟發(fā)展的要素是：人才（Talent）、技術(shù)（Technology）和寬容度（Tolerance）。
2008 年金融危機后，特別是“十八大”以來，中國對人才的重視也提高到前所未有的高度。2014年5 月22 日，習(xí)近平總書記在上海與外國專家座談時指出“一個國家對外開放，必須首先推進人的對外開放，特別是人才的對外開放?！毙乱粚谜种匾暼瞬殴ぷ鞯膶ν忾_放?！笆舜蟆币詠恚?xí)近平總書記先后30 多次對人才工作做出重要論述，且在不到一年時間中，分別在歐美同學(xué)會成立100 周年慶典、上海外國專家座談會與兩院院士大會上，連續(xù)三次講話提及“國際人才”，指出“致天下之治者在人才”、“要實行更加開放的人才政策，不唯地域引進人才，不求所有開發(fā)人才，不拘一格用好人才”、“要廣泛吸引海外優(yōu)秀專家學(xué)者為我國科技創(chuàng)新事業(yè)服務(wù)?！?/p>
黨的十八屆三中全會決定指出，要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動經(jīng)濟更有效率，更加公平，更可持續(xù)發(fā)展。全面協(xié)調(diào)可持續(xù)是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的核心。“人”不僅是我們發(fā)展的價值目標(biāo)，也是發(fā)展過程中的最重要的參與因素。人才是人力資源中能力和素質(zhì)較高的勞動者，人才是第一生產(chǎn)力，人才的可持續(xù)決定著國家競爭力發(fā)展的可持續(xù)。當(dāng)前，阻礙我國可持續(xù)發(fā)展的最大的因素之一是“人才”建設(shè)的不可持續(xù)。人才建設(shè)存在高層次人才發(fā)展的不可持續(xù)和教育發(fā)展的不可持續(xù)兩大問題：
1“高層次人才”發(fā)展的不可持續(xù)問題
1.1 中國存在巨大“人才赤字”，人才發(fā)展不具備“可持續(xù)性”
每年出國的留學(xué)生數(shù)量龐大，且有大量留學(xué)生滯留不歸，但來中國留學(xué)的外國學(xué)生卻很少，流失的人才并沒有得到及時補充。截至2013 年底，我國在海外留學(xué)生人數(shù)為161.38 萬，而在華留學(xué)的外國學(xué)生數(shù)量僅有35.6 萬人，存在125.78 萬人的“留學(xué)赤字”（圖1）。世界各國平均擁有的國際留學(xué)生的比率約為5%，中國不到0.3%。中國還存在“移民赤字”：截至2013 年，海外現(xiàn)有的中國移民有934.25 萬人，而中國境內(nèi)的外國移民人數(shù)僅有84.89 萬人，二者相差849.4 萬人（圖2）。巨大的人才赤字反映了我國人才資源缺乏“量”的補給，發(fā)展不具備持續(xù)性。
1.2 中國人才流失嚴(yán)峻，人才資源“質(zhì)”的提升緩慢
根據(jù)《中國留學(xué)發(fā)展報告2013》的研究，中國每年出國留學(xué)人數(shù)為四五十萬，2013 年達41.39 萬人。中國流失的頂尖人才數(shù)量居于世界首位。據(jù)2011 年美國全國民意研究中心的一項數(shù)據(jù)調(diào)查，2009 年，在美國獲得博士學(xué)位確定留在美國和計劃留在美國的中國學(xué)生比例，分別為53%和74%（表1）。因此，美國有媒體把國內(nèi)個別著名大學(xué)比作“最肥沃的美國博士培養(yǎng)基地”。據(jù)教育部留學(xué)服務(wù)中心發(fā)布的《2012萬名留學(xué)人員回國就業(yè)報告》，留學(xué)回國人員在境外留學(xué)時間平均為1.9 年，其中碩士學(xué)位1.5 年，博士學(xué)位3.8 年。約一半為國外1 年期碩士學(xué)位項目畢業(yè)生，以英國學(xué)校為主，獲得博士學(xué)位又有相應(yīng)研究或其他工作經(jīng)歷的高層次留學(xué)人才的回流率仍然處于較低水平。人才流失導(dǎo)致的直接后果，便是我國人才資源無法獲得正常速度的“質(zhì)”的提升。我國為培養(yǎng)人才付出巨大成本，人才卻流失國外，為他國發(fā)展做出貢獻。人才的成長過程承載教育、科研等資源投入，人才的流失，實際上是我國教育、科研等資源的變相流失。長此以往，影響我國科技和社會創(chuàng)新發(fā)展的速度和效率。
1.3 中國存在明顯的“人才壁壘”，妨礙長遠國際化戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)
所謂“人才壁壘”，指的是在人才流動過程中人為設(shè)定的、人才跨境流動和在異國居留時遇到的制度性障礙，其衡量標(biāo)準(zhǔn)包括簽證申辦難易程度、居留難易程度、留學(xué)生就讀和工作政策等。目前全世界各國都在加緊放開國際人才流動政策，而中國的人才壁壘依然較高。2013 年底，日本首相安倍晉三表示要使50%國際留學(xué)生留在日本工作。2014 年6 月，日本又宣布人才移民的居留門檻從居留5 年下降至3 年。但是，依據(jù)我國《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》，外國留學(xué)生畢業(yè)、結(jié)業(yè)、肄業(yè)、退學(xué)后，必須在規(guī)定的時間內(nèi)出境，不能留在中國工作。同樣，外國人才要在華長期居留，共需要辦理就業(yè)許可證、外國人就業(yè)證/外國專家證,外國人居留證3 個證件，公安部和人社部分管不同的證件，辦理需要跑不同的部門，手續(xù)繁瑣。各類證件有效期不銜接且有效期短，根本無法滿足外國人才居留需求。這使得中國企業(yè)在開發(fā)國外市場、引進國外技術(shù)、推進“全球化”戰(zhàn)略方面缺乏國際人才支持。2003—2011 年，中國平均每年發(fā)放綠卡248 張，美國一年發(fā)放的綠卡總數(shù)量超過100 萬張，其中專門針對國際人才的人才型綠卡就有十幾萬張。
在出入境方面，香港、臺灣的華僑回鄉(xiāng)時可辦理10 年一簽的回鄉(xiāng)證、臺胞證，印度給印度裔海外人才辦理印度裔卡，永遠不用辦簽證。根據(jù)中國與全球化智庫的估算，中國海外華人華僑中，專業(yè)人才數(shù)量超過400 萬。這些人才想回鄉(xiāng)有些無法辦理長期簽證，每超過3個月就需要出境續(xù)簽。另外，我國存在人才利用的壁壘，例如留學(xué)人員從政難現(xiàn)象：許多有留學(xué)背景的人才面臨著難以進入或難以繼續(xù)在行政部門任職、難以擔(dān)任行政崗位人員等情況，被新的“海外關(guān)系論”干擾，抑制國際化背景的人才難以參與社會創(chuàng)新。這些都使得中國的高層次人才面臨著“出得去、回不來、留不住、不重用”的狀況。
2 教育發(fā)展的不可持續(xù)問題
2.1 人才流失使中國高校面臨生源危機
老齡化和生育率降低，導(dǎo)致高校招生難，是各國教育普遍面臨的問題。大批學(xué)生出國留學(xué)，讓我國高等教育流失了大量生源，很可能導(dǎo)致教育的招生難。在過去7 年，在美國的中國中學(xué)生增長了365 倍，每年飛往香港參加SAT考試的大陸學(xué)生增加了近10 倍。根據(jù)中國與全球化智庫2013 年2—6 月針對從北京畢業(yè)出國的低齡留學(xué)生調(diào)研數(shù)據(jù)（有效問卷156 份）顯示，前25%的尖子生中有70%想出國。臺灣為了解決高等教育招生難，放開了招收大陸學(xué)生的限制。未來中國高等教育面臨嚴(yán)峻的國際競爭，如不增添實力并開放市場，通過擴大來華留學(xué)政策，很可能導(dǎo)致未來大批高校倒閉。另外，我國高等教育本身存在的行政化、官本位思想等問題，又會加劇人才流失，形成惡性循環(huán)。
2.2 教育改革滯后，落后的教育質(zhì)量影響人才“內(nèi)涵式”發(fā)展
中國的教育改革相對滯后，官本位問題嚴(yán)重，創(chuàng)新不足，難以培養(yǎng)出高層次創(chuàng)新人才，教育資源配置不均，重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)輕學(xué)術(shù)人文建設(shè)，這些都導(dǎo)致中國的教育水平和質(zhì)量與國際相比有很大差距。教育決定一國人才實力的強弱，國內(nèi)畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能力不足已經(jīng)十分突出，我國人才資源依然以“粗放型”模式增長，沒有實現(xiàn)“內(nèi)涵式”增長。根據(jù)麥肯錫2009 年的研究，中國工程類大學(xué)畢業(yè)生大概只有10%能夠勝任國際化人才的需求。這些都敲響了中國教育不可持續(xù)的警鐘。
2.3 教育國際化程度較低，在全球教育市場上缺乏競爭力
我國教育特別是高等教育存在嚴(yán)重的國際化程度偏低的現(xiàn)象。首先，我國高校教師國際化程度低。在發(fā)達國家，高校教師實行全球招聘的現(xiàn)象非常普遍，教師來自全球各個國家。美洲大學(xué)協(xié)會，代表了美國和加拿大大型研究型大學(xué)，表示其61 個美洲成員機構(gòu)中有11 個的老板出生于國外。2013年，紐約地區(qū)的3 所高校任命了出生于國外的校長：庫柏聯(lián)盟選擇了一位來自印度的學(xué)者；西頓霍爾大學(xué)，有一位來自菲律賓的申請者；史蒂文斯理工學(xué)院，有一位伊朗人。在香港，在高校任職的外籍教師占總數(shù)的40%—50%，而且99%的教師都擁有在國外學(xué)習(xí)的經(jīng)歷。而2010 年，在我國大陸高校任職的外籍教師為11 287人，占高校教師總數(shù)不到1%。近年來國內(nèi)高校全球招聘校長實施的成效也并不顯著。
其次，我國高校國際學(xué)生比例也較低。根據(jù)OECD統(tǒng)計顯示，2011年，澳大利亞、英國等發(fā)達國家，國際學(xué)生占高校學(xué)生的比例均在10%以上，澳大利亞甚至近20%，而中國只有0.3%，且其中進行短期語言培訓(xùn)的學(xué)生占比很高（表2）。
3 加強人才建設(shè)，促進我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的政策建議
加強人才建設(shè)，是促進我國可持續(xù)發(fā)展的緊迫任務(wù)，也是加強人才工作、促進人才強國戰(zhàn)略實現(xiàn)的重要保障。為此，提出如下政策建議：
3.1 樹立全球人才為我所用的人才觀
全球人才為我所用的人才觀，正是美國發(fā)展成功的最重要因素。移民已成為美國科研不可或缺的力量。1960—2013 年，美國有72 名移民科學(xué)家獲得諾貝爾獎。在美國的7 大頂級癌癥研究中心中，42%的研究人員出生在外國。2010 年，在美國科學(xué)與工程領(lǐng)域擁有博士學(xué)位的就業(yè)者中，外國人比例達到42%。美國市值前50 名的上市公司中，有近一半是移民創(chuàng)建或共同創(chuàng)建。我國在開發(fā)利用海外人才方面，卻十分滯后。在過去10 年中，國資委的海外招聘多數(shù)流于形式，絕大部分的人才通過其他國企應(yīng)聘和內(nèi)部招聘到位，只有大約10%的人才是通過海外招聘進入國企的。十八屆三中全會決定指出，事實證明，改革開放是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵抉擇，是黨和人民事業(yè)大踏步趕上時代步伐的重要法寶。人才建設(shè)工作，也要實行改革開放，樹立開放的人才觀?！笆舜蟆眻蟾嬷赋?，要建立“具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢”。中國自古有廣納天下賢才為我所用的用人觀，在全球化時代，更應(yīng)樹立寬容博大的用人觀念，樹立一種全球人才為我所用的人才觀。
3.2 加緊制定完善出入境和居留等人才政策
我國高層次人才政策，尤其是簽證、居留等移民政策的不完善，是導(dǎo)致人才赤字的主要原因，應(yīng)加快簡化出入境手續(xù)、降低居留門檻，為外國人才來華提供便利。例如，增加我國72 小時免簽的試點，盡快在全國正式實施；考慮延長免簽時間。72小時免簽政策，不僅極大促進了來華旅游、貿(mào)易等經(jīng)濟活動，也為外國專家來華考察、參觀和交流提供了巨大的便利，獲得了國際人士的廣泛認(rèn)同，建議盡快在全國推廣；其次，對于長期以來，以各種方式服務(wù)國內(nèi)建設(shè)的海外華人華僑專業(yè)人士，發(fā)放多次出入境簽證；第三，降低中國綠卡的申請門檻，擴大綠卡的發(fā)放范圍和數(shù)量，吸引外籍高層次人才來華投資和從事科技文化事業(yè)。擴大中國護照的含金量，將免簽協(xié)議從外交、公務(wù)護照或因公護照擴大至因私護照。
3.3 加快頒發(fā)僑胞證
海外華人華僑是我國在海外儲備的巨大人才庫，應(yīng)加快吸引海外華人華僑回國服務(wù)。近年來，隨著全球化程度加深和中國經(jīng)濟發(fā)展機遇的增加，海外華人華僑與祖國聯(lián)系的需求增多，對獲得海外華人公民身份證的呼聲逐漸高漲。2014 年2 月8 日，美國華人全國委員會（NCCA）、美國華人專業(yè)團體聯(lián)合會（UCAPO）、中國旅美科技協(xié)會（CAST-USA）、美國中美聯(lián)合商會（CAUCC）等社團在美國大華府地區(qū)蒙郡議會大樓聯(lián)合舉辦了“海外華人身份證研討會”?？梢越梃b印度頒發(fā)海外印度人卡的做法，并比照頒發(fā)給港澳臺同胞的“臺胞證”或“回鄉(xiāng)證”的做法，發(fā)放“海外華人身份證”。符合條件的情況下，持證人在簽證、出入境、投資、工作、居住等方面，享受永久居民待遇。在自愿的基礎(chǔ)上，經(jīng)審核認(rèn)可，采取分階段、分地區(qū)、有重點地進行。例如，可先針對改革開放后持中國護照出國的第一代僑胞，在地區(qū)上可從歐美發(fā)達地區(qū)開始，然后再針對僑胞第二、三代，再擴展至其他地區(qū)和國家等。
3.4 調(diào)整來華留學(xué)生相關(guān)就業(yè)政策，吸引優(yōu)秀外國留學(xué)生留在中國發(fā)展
美國、日本和新加坡均允許留學(xué)生畢業(yè)后，在本國居留一段時間找工作。日本甚至正在計劃實行留學(xué)生畢業(yè)包分配政策。建議我國也盡快放開留學(xué)生畢業(yè)在華工作的限制，修改現(xiàn)行的《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》，給予在中國完成2年以上學(xué)業(yè)、本科以上學(xué)歷的外國畢業(yè)生為期半年的尋找工作的臨時簽證時間；允許外國留學(xué)生來華就讀期間勤工儉學(xué)、在校外實習(xí)；如果具備博士學(xué)歷，或具備碩士學(xué)歷但專業(yè)符合我國緊缺職業(yè)清單，給予1 年尋找工作的時間。目前，我國高校接收自費來華留學(xué)生的收入遠比接收通過政府獎學(xué)金來華留學(xué)生的收入高，導(dǎo)致許多學(xué)校不愿接收通過政府獎學(xué)金來華留學(xué)的學(xué)生，因此影響了通過政府獎學(xué)金招收來華留學(xué)的招生數(shù)量和培養(yǎng)質(zhì)量，建議增大留學(xué)中國的獎學(xué)金規(guī)模。2010 年，教育部頒布中國第一個吸引留學(xué)生的《留學(xué)中國計劃》提出：到2020 年，在內(nèi)地高校及中小學(xué)校就讀的外國留學(xué)人員達到50 萬人次，其中接受高等教育學(xué)歷的留學(xué)生達到15 萬人。該計劃反映了我國對來華留學(xué)生的重視，應(yīng)盡快制定相關(guān)實施細則，切實推進。建議借鑒國際相關(guān)經(jīng)驗，在該計劃框架下，挑選若干重點大學(xué)實施高等教育國際化示范工程，支持所選大學(xué)增加吸引留學(xué)生的教學(xué)和生活設(shè)施、加大外籍教師的引進力度、加強相關(guān)領(lǐng)域教師的國際化培訓(xùn)、增設(shè)全英語教學(xué)課程等，由此帶動全國效仿實施，提高海外學(xué)生來華留學(xué)的積極性。
3.5 改革教育體制，推進中國教育現(xiàn)代化
目前中國高校尚未建立教授治校的現(xiàn)代化管理體制，雖然幾乎每個學(xué)校都設(shè)有學(xué)術(shù)委員會，但學(xué)術(shù)委員會的作用往往僅限于純技術(shù)性的學(xué)術(shù)評議和審核，并不參與學(xué)校管理，沒有決策權(quán)。相當(dāng)于行政體系管理學(xué)校的管理體制并沒有發(fā)生變化。中國高等教育應(yīng)逐步完成中國教育去行政化，完善校長治校制度，使教育部門回歸學(xué)術(shù)、科研本位，逐步將中國打造成世界性的學(xué)術(shù)科研中心及國際人才中心；優(yōu)化課程設(shè)置，改革教育方式，培育多層次、多領(lǐng)域的創(chuàng)新人才。在發(fā)達國家，大學(xué)校長和教師全球招聘是很常見的現(xiàn)象，中國高校的領(lǐng)導(dǎo)者也應(yīng)該在全球范圍內(nèi)尋找，獲得具備國際競爭力的領(lǐng)導(dǎo)力量，提高學(xué)校的管理水平。
3.6 允許國際資本在教育領(lǐng)域開辦學(xué)校，鼓勵中外合作辦學(xué)，提高教育國際化程度
中國改革開放后，在經(jīng)濟領(lǐng)域引入外資競爭，倒逼本土企業(yè)發(fā)展。在教育領(lǐng)域，中國也應(yīng)盡快引入外資，將中國高校推向世界，與世界教育機構(gòu)展開競爭。在無法一步到位放開外資辦學(xué)的情況下，可以先開放部分教育市場，鼓勵本土教育機構(gòu)與國外名校開展合作辦學(xué)，通過國際學(xué)分互認(rèn)、開設(shè)交換學(xué)生計劃等方式，中外合作辦學(xué)機構(gòu)在引入國外優(yōu)質(zhì)教育資源、引入我國緊缺專業(yè)和先進的管理模式、教學(xué)理念等方面對我國公辦高等教育改革起到借鑒作用。幾年來寧波-諾丁漢大學(xué)、西安交大-利物浦大學(xué)、上海紐約大學(xué)分校等都進行了有益的嘗試，受到各方好評。未來，我國高等教育可以繼續(xù)嘗試通過進一步擴大和提升中外合作辦學(xué)來提高高等教育的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展程度。只有完善人才機制、改革教育體制，才能形成人才的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展，為建設(shè)創(chuàng)新型國家、實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興提供強有力的人才支撐。進入新時期，中國在市場、產(chǎn)業(yè)等方面本身蘊含著巨大潛力，是世界投資者關(guān)注的重要區(qū)域。如果中國能在人才結(jié)構(gòu)等方面持續(xù)改善，把中國打造成高端人才匯聚的中心，必將能加快中國強國之路的步伐。
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