加快對(duì)外投資立法 穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)企業(yè)國(guó)際化進(jìn)程

【摘要】 2014年，中國(guó)對(duì)外投資已超過外商來華投資，在“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，“十三五”時(shí)期中國(guó)的對(duì)外投資將迅速增長(zhǎng)并呈現(xiàn)集中爆發(fā)態(tài)勢(shì)。然而截至目前我國(guó)對(duì)外投資的國(guó)內(nèi)立法還很不完善，對(duì)外投資的管理、促進(jìn)與保障還停留在部門規(guī)章的層面，與我國(guó)快速發(fā)展的海外投資活動(dòng)及即將出現(xiàn)的對(duì)外投資爆發(fā)極不相稱。因此，CCG王輝耀主任認(rèn)為，應(yīng)該迅速啟動(dòng)中國(guó)的對(duì)外投資立法工作，將對(duì)外投資立法納入立法日程，制定統(tǒng)一的對(duì)外投資法，再制定一個(gè)或數(shù)個(gè)專門的對(duì)外投資規(guī)章，構(gòu)成對(duì)外投資的基本法群，對(duì)境外投資審核、境外融資、對(duì)外投資保險(xiǎn)、安全救助以及有關(guān)稅收等都做詳細(xì)規(guī)范，以此來調(diào)整對(duì)外投資關(guān)系。

2014年，中國(guó)對(duì)外直接投資規(guī)模達(dá)到1160億美元，已與外商來華投資實(shí)現(xiàn)初步平衡，成為全球?qū)ν馔顿Y最大的發(fā)展中國(guó)家。在世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整以及中國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施的大背景下，眾多企業(yè)“走出去”開拓國(guó)際市場(chǎng)將成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“新常態(tài)”，在即將到來的“十三五”時(shí)期，中國(guó)企業(yè)的國(guó)際化將迎來爆發(fā)式增長(zhǎng)?；仡欀袊?guó)企業(yè)“走出去”的歷程，為推動(dòng)中國(guó)企業(yè)的對(duì)外投資，發(fā)改委、商務(wù)部以及國(guó)家外匯管理局等部委先后制定了一系列的對(duì)外投資政策，這些政策措施對(duì)促進(jìn)與規(guī)范中國(guó)企業(yè)的對(duì)外投資發(fā)揮了重要作用。然而，隨著世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，中國(guó)企業(yè)國(guó)際化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，目前國(guó)內(nèi)有關(guān)“走出去”的一些政策規(guī)章已不能適應(yīng)我國(guó)對(duì)外投資快速發(fā)展的新形勢(shì)，啟動(dòng)并加快對(duì)外投資的立法工作已刻不容緩。筆者認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)加快制定并實(shí)施《對(duì)外投資法》，作為統(tǒng)一調(diào)整我國(guó)對(duì)外投資關(guān)系的基本法律，通過該法對(duì)我國(guó)企業(yè)國(guó)際化過程中涉及的投資主體、投資形式、審批程序、融資稅收政策、管理部門及職能監(jiān)管、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與爭(zhēng)端解決等做原則性的規(guī)定，確保我國(guó)對(duì)外投資有法可依。

一、全球主要對(duì)外投資大國(guó)均建立了較完善的對(duì)外投資法律體系

根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議發(fā)布的《世界投資報(bào)告》（2014）統(tǒng)計(jì)，2013年，美國(guó)、日本、中國(guó)香港及德國(guó)等經(jīng)濟(jì)體對(duì)外投資流量分別達(dá)到3380億美元、1360億美元、920億美元和800億美元。研究這些對(duì)外投資流量較高的經(jīng)濟(jì)體，我們發(fā)現(xiàn)，這些經(jīng)濟(jì)體都普遍重視國(guó)內(nèi)對(duì)外投資的立法工作，這些國(guó)家和地區(qū)已建立起較完善的對(duì)外投資法律保障體系，并與其他國(guó)家和地區(qū)積極簽訂了雙邊或多邊協(xié)定，完善的法律體系為這些國(guó)家對(duì)外投資的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障。

作為世界上最大的對(duì)外投資國(guó)，美國(guó)政府一直重視對(duì)海外投資的法律支持，尤其是二戰(zhàn)以后，在對(duì)外投資方面專門制定了《經(jīng)濟(jì)合作法》、《對(duì)外援助法》、《共同安全法》等有關(guān)法律，不斷擴(kuò)大美國(guó)對(duì)外投資的安全和利益。除了在國(guó)內(nèi)法律方面給予支持和保護(hù)之外，美國(guó)政府還積極與發(fā)達(dá)國(guó)家及欠發(fā)達(dá)國(guó)家簽訂雙邊或多邊協(xié)議，保證本國(guó)企業(yè)在東道國(guó)獲得投資經(jīng)營(yíng)的非歧視待遇以及投資受保護(hù)的權(quán)利，保障了本國(guó)投資的安全和利益。

20世紀(jì)70年代以來，日本政府把支持企業(yè)境外投資作為國(guó)家戰(zhàn)略，采取了一系列強(qiáng)有力的政策措施。日本建立了較完善的境外投資法律保障體系，日本政府先后制定了《外資法》、《外匯法》、《境外拓展對(duì)策資金貸款制度》、《日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)法》、《境外投資信用保證制度》等法律，將企業(yè)境外投資的服務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)稅、金融、保險(xiǎn)等政策保障措施用法律的形式確定下來。這些法律明確了各項(xiàng)政策的目標(biāo)、政策支持的對(duì)象和境外投資服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，確保了境外投資企業(yè)的法律地位，規(guī)范了境外投資行為，為日本企業(yè)開拓國(guó)際市場(chǎng)提供了強(qiáng)有力的法律保障，這些法律規(guī)范極大地促進(jìn)了日本企業(yè)的境外投資。

德國(guó)政府倡導(dǎo)自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其實(shí)施開放的經(jīng)濟(jì)政策，基于本國(guó)實(shí)際和需要，德國(guó)制定了促進(jìn)企業(yè)赴境外投資的相關(guān)法律體系，在對(duì)外投資貿(mào)易領(lǐng)域，德國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)主要有《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法》和《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法實(shí)施細(xì)則》。根據(jù)這些法律規(guī)定，除特別限制外，在對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作中，包括與境外經(jīng)濟(jì)區(qū)的資本、服務(wù)、商品和支付往來等原則上是自由的。英國(guó)及中國(guó)香港等國(guó)家與地區(qū)也建立了較完備的對(duì)外投資相關(guān)法律保障體系。

二、中國(guó)“走出去”步伐加快對(duì)海外投資法律體系建設(shè)提出了新的更高的要求

自2000年“走出去”戰(zhàn)略提出至今，我國(guó)企業(yè)的對(duì)外投資發(fā)展迅速。黨的十八大報(bào)告提出要“加快走出去步伐”，增強(qiáng)企業(yè)國(guó)際化經(jīng)營(yíng)能力，培育一批世界水平的跨國(guó)公司。十八屆三中全會(huì)將“走出去”作為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的重要舉措之一列入了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進(jìn)一步明確了“走出去”的發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵(lì)企業(yè)及個(gè)人擴(kuò)大對(duì)外直接投資，這為中國(guó)企業(yè)與個(gè)人對(duì)外直接投資指明了發(fā)展方向。據(jù)商務(wù)部1月21日發(fā)布的統(tǒng)計(jì)快報(bào)，我國(guó)2014年對(duì)外投資已高達(dá)1160億美元。商務(wù)部新聞發(fā)言人沈丹陽表示，如果包括我國(guó)企業(yè)在國(guó)（境）外利潤(rùn)再投資和通過第三地的投資，2014年我國(guó)的對(duì)外投資規(guī)模約在1400億美元左右，這一數(shù)據(jù)比中國(guó)利用外資高出200億美元，中國(guó)實(shí)際上已成為資本凈輸出國(guó)。隨著2013年“一帶一路”戰(zhàn)略的提出與實(shí)施，“走出去”將成為中國(guó)企業(yè)的“新常態(tài)”，預(yù)計(jì)在“十三五”時(shí)期，中國(guó)企業(yè)“走出去”將呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，無論是從投資流量還是存量看，中國(guó)有望在未來幾年成為世界第二大對(duì)外投資國(guó)。

與其他對(duì)外投資活躍的經(jīng)濟(jì)體相比，我國(guó)對(duì)外投資的國(guó)內(nèi)立法還很不完善，海外投資的管理、促進(jìn)和保障還主要停留在部門規(guī)章的層面，沒有統(tǒng)一的立法，而是由各種規(guī)章或其他規(guī)范性文件構(gòu)成，各部門的自由裁量空間比較大，有的部門規(guī)章之間甚至存在沖突，對(duì)外投資政策執(zhí)行過程中的不確定變化因素大，這與我國(guó)快速發(fā)展的海外投資活動(dòng)和趨勢(shì)極不相稱。而且，我國(guó)過去有關(guān)對(duì)外投資的規(guī)定主要針對(duì)法人機(jī)構(gòu)，十八大及十八屆三中全會(huì)將鼓勵(lì)個(gè)人投資者到海外投資也納入“走出去”范疇，對(duì)個(gè)人投資者在海外投資的用匯、備案及支持服務(wù)等也需要做相應(yīng)的調(diào)整并將其演化為法律條文。另外，我國(guó)雖然已簽署眾多的國(guó)際協(xié)定，但這些協(xié)定多為框架性協(xié)定，缺乏具體的細(xì)則，有的內(nèi)容普遍“陳舊”，而且這些協(xié)議多是從“引資”、從中國(guó)作為投資東道國(guó)的視角進(jìn)行考慮和制度設(shè)計(jì)，明顯落后于中國(guó)對(duì)外投資的現(xiàn)實(shí)需要，亟待修改與完善。因此，我們認(rèn)為，加快中國(guó)對(duì)外投資立法，這既是推進(jìn)“一路一帶”戰(zhàn)略促進(jìn)中國(guó)企業(yè)“走出去”的客觀要求，也是順利實(shí)施“一路一帶”戰(zhàn)略的根本保障。

三、加快啟動(dòng)中國(guó)對(duì)外投資立法的建議

（一）在立法進(jìn)程上，應(yīng)迅速將對(duì)外投資立法納入立法日程

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)，推動(dòng)對(duì)內(nèi)對(duì)外開放相互促進(jìn)、“引進(jìn)來”和“走出去”更好結(jié)合，促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場(chǎng)深度融合。目前中國(guó)的《外國(guó)投資法》（草案征求意見稿）已正式發(fā)布，為落實(shí)十八大與十八屆三中全會(huì)精神，推動(dòng)中國(guó)企業(yè)走出去，促進(jìn)、規(guī)范和保護(hù)中國(guó)對(duì)外投資，我國(guó)應(yīng)迅速將《對(duì)外投資法》的起草工作納入日程，啟動(dòng)《對(duì)外投資法》立法工作。

（二）在立法模式上，先制定統(tǒng)一的對(duì)外投資法，再制定專門法律

目前中國(guó)已是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，2014年中國(guó)對(duì)外投資已超過外商來華投資，在“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，“十三”五時(shí)期中國(guó)的對(duì)外投資將迅速增長(zhǎng)并呈現(xiàn)集中爆發(fā)態(tài)勢(shì)。目前，采取先單行法再基本法的漸進(jìn)立法方式已難以全面協(xié)調(diào)規(guī)范中國(guó)的對(duì)外投資。而且，我國(guó)對(duì)外投資已在實(shí)踐中已經(jīng)積累了較多的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。世界主要國(guó)家的對(duì)外投資立法也為我國(guó)提供了范例。同時(shí)，我國(guó)整體立法水平和技術(shù)的提高更也為對(duì)外投資立法提供了堅(jiān)實(shí)的保證。這都為我國(guó)制定統(tǒng)一的對(duì)外投資基本法提供了條件。因此，中國(guó)可以首先制定統(tǒng)一的對(duì)外投資法，再制定一個(gè)或幾個(gè)專門的對(duì)外投資法律，構(gòu)成對(duì)外投資的基本法群，對(duì)境外投資審核、境外融資、對(duì)外投資保險(xiǎn)、安全救助以及有關(guān)稅收等都做詳細(xì)規(guī)范，以此來調(diào)整對(duì)外投資關(guān)系。

（三）在立法層級(jí)上，應(yīng)由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定

對(duì)外投資法應(yīng)由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定，專門法可以法律或行政法規(guī)的形式出現(xiàn)，即既可由全國(guó)人大常委會(huì)制定，也可由國(guó)務(wù)院制定，除此之外的配套法規(guī)可以以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)。這樣的立法結(jié)構(gòu)體系可以保證對(duì)外投資立法的穩(wěn)定性與靈活性，因而能極大地增強(qiáng)對(duì)外投資相關(guān)法律的適應(yīng)性。

（四）在立法理念上，應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，保護(hù)對(duì)外投資的自由化與便利化

目前我國(guó)已初步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，作為市場(chǎng)主體的企業(yè)大多數(shù)已建立起相對(duì)完善的治理結(jié)構(gòu)，但目前無論是我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還是企業(yè)的公司治理，都需要進(jìn)一步完善。從國(guó)際形勢(shì)來看，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化的發(fā)展，國(guó)際投資也呈現(xiàn)出強(qiáng)大的自由化態(tài)勢(shì)，國(guó)際投資法多以保障國(guó)際投資自由化為目標(biāo)。作為新興的對(duì)外投資大國(guó)，我國(guó)的對(duì)外投資立法應(yīng)保持與國(guó)際投資法的基本一致，以促進(jìn)中國(guó)企業(yè)按國(guó)際法律準(zhǔn)則進(jìn)行跨國(guó)投資運(yùn)營(yíng)。

（五）充分發(fā)揮雙邊或多邊協(xié)議促進(jìn)并保護(hù)中國(guó)的對(duì)外投資

近年來，與我國(guó)簽訂雙邊及多邊協(xié)議的國(guó)家越來越多，但過去的協(xié)議多是為促進(jìn)中國(guó)對(duì)外貿(mào)易及“引資”的角度出發(fā)。隨著中國(guó)成為對(duì)外投資凈流出國(guó)，中國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)簽訂的雙邊與多邊協(xié)議，應(yīng)將促進(jìn)及保護(hù)中國(guó)企業(yè)的對(duì)外投資作為重要內(nèi)容締結(jié)到合作協(xié)議中去，以為中國(guó)的對(duì)外投資創(chuàng)造較好的法律環(huán)境。

更多內(nèi)容請(qǐng)參考《中國(guó)企業(yè)國(guó)際化報(bào)告2014》，王輝耀主編，孫玉紅、苗綠副主編，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社