推動簽證政策便利化，開發(fā)海外人才紅利 | 智庫研究

（一）順應新時期我國人才流動速度加快的現(xiàn)實需要　　

　　目前，中國的世界經(jīng)濟地位有了顯著的提升，根據(jù)IMF的預測，以購買力平價計算，2014年 中國的經(jīng)濟規(guī)模將超過美國成為世界第一。中國對海外人才的吸引力也急速增加。海外華僑華人是我國最應優(yōu)先吸引的一部分人才，海外優(yōu)秀留學生、外國專家及專 業(yè)人士，也是我國應該盡力爭取的國際人才群體。簽證便利化是促進人才跨境流動的第一步，也是我國當前急需降低的人才壁壘之一。

　　APEC后，我國還將承辦2016年的G20峰會，中國全球影響力進一步飆升，是我國開放國際人才流動大門的良好機遇期。國家主席習近平也指出，要擇天下人才為我所用。近來，我國簽證便利化進程也出現(xiàn)明顯加速的勢頭。2014年11月14日，外交部領事司司長黃屏在介紹中外人員往來便利化新進展時說，除此次中美簽證互惠安排外，我國正加緊與其他多個國家就雙邊人員交往的制度化安排展開磋商和會談。英國、法國、意大利、德國、西班牙等國也越來越多地為符合條件的中國公民頒發(fā)長期多次簽證，英國最長也可頒發(fā)10年有效多次簽證。截至目前，已有91個國家與中國互免持外交護照人員簽證，87個國家與中國互免持公務護照人員簽證，34個國家與中國互免持公務普通護照人員簽證，4個國家與中國互免持普通護照人員簽證。39個國家與中國簽訂了53份主要適用于持普通護照人員的簡化簽證手續(xù)協(xié)定或安排。因此，中國政府在便利簽證上的積極作為，贏得國民的高度擁護。

（二）實施開發(fā)海外人才紅利、引進海外人才戰(zhàn)略的內(nèi)在要求

　　目前我國已進入老齡化社會，社會經(jīng)濟發(fā)展的人力資本出現(xiàn)短缺，嚴重制約著人才紅利的開發(fā)。因此，為了進一步推動整個社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國未來的發(fā)展將從傳統(tǒng)的依靠人口紅利轉(zhuǎn)向人才紅利，從開發(fā)國內(nèi)人才紅利轉(zhuǎn)向開發(fā)國際人才紅利。

　　目前，我國高層次人才隊伍存在年齡結(jié)構(gòu)老化等問題。據(jù)調(diào)查，中國國企高管中51-60歲的人占到65%，中國高管平均年齡53.83歲，而韓國上市公司高管平均年齡為52.5歲，海爾、華為這樣大型民企高管的平均年齡僅有47.5和46歲。

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圖4 中國央企高管年齡分布

資源來源：《國企》雜志，央企高管年齡調(diào)查分析，2013年2月。

圖5 中國央企高管與其他企業(yè)高管平均年齡的比較

資源來源：《國企》雜志，央企高管年齡調(diào)查分析，2013年2月。

　　為調(diào)節(jié)人口年齡結(jié)構(gòu)，根據(jù)十八屆三中全會通過的《 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》會議精神，我國全面“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”。但是實施近一年來，“單獨二孩”政策的放開沒有帶來嬰兒潮，而且單獨二孩申請的數(shù)量在持續(xù)下降：從最開始的每天接近4000例下降到大概每天2400例。單獨二孩政策中，符合條件的夫妻申請生育二胎的人數(shù)低于預期。目前，中國的生育率遠低于更替水平，因此在未來的15至20年里將會面臨人口大幅減少。勞動力人數(shù)的減少已初見端倪，人口老齡化的過程也在加速。

　　面對當前人口老齡化可能帶來的種種問題，黨和國家領導人也開始加緊對海外人才的重視，2014年12月12日，第一次以留學工作為主題的全國性會議在北京召開。國家主席習近平對會議作出重要指示，要求要“統(tǒng)籌謀劃出國留學來華留學”，這是我國歷史上首次將來華留學和出國留學并重。國務院總理李克強也對會議作出批示，稱“留學事業(yè)是我國改革開放事業(yè)的重要組成部分。通過留學工作培養(yǎng)匯聚人才是國家重要的軟實力建設”。劉延東副總理也提出“堅持教育開放合作不動搖，立足中國，面向世界?！眮砣A留學政策實現(xiàn)突破后，大批來華留學生將面臨居留甚至入籍的問題。我國目前不允許外國留學生畢業(yè)后留華工作、即使拿到工作簽證，獲得綠卡的門檻也很高。許多外國人才反映，由于制度障礙，他們在中國發(fā)展不具備長期可能性，沒有“盼頭”。我國設立順暢的人才簽證、居留、綠卡和入籍的通道，并制度化，指標化，為外國人才設立可能達到的“奮斗的目標”，給他們來華發(fā)展的“穩(wěn)定預期”。簽證制度設計是來華留學政策最重要的方面之一。

（三）促進華僑華人回國發(fā)展、參與現(xiàn)代化建設的重要前提

　　據(jù)估算，我國目前是世界上海外族裔最多的國家，擁有6000萬的海外華僑華人。上世紀80年代后，北美國家成為中國新移民的目的地。目前，美國的華裔人口超過200萬，加拿大華裔人口已經(jīng)超過170萬。在龐大的華人華僑群體中，有不少是高學歷、高技能的人才。隨著中國發(fā)展機遇的增多，華僑華人回國的現(xiàn)象與日俱增。根據(jù)中國與全球化智庫（CCG）估算，目前在加拿大的華僑華人專業(yè)人士（獲得學士學位以上的人士）約30萬，是世界上擁有海外華人專業(yè)人才第二大的國家，僅次于美國。根據(jù)CCG調(diào)查，在加拿大的華人專業(yè)人才中，有80%以上年均往返中加的次數(shù)在2次以上。他們多數(shù)與祖國保持聯(lián)系，有些直接從事中加經(jīng)貿(mào)合作的商務工作。

　　當今時代的海外華僑華人，較強的參與政策建議的意識，對頒發(fā)“海外公民證”和“海外僑胞證”的呼聲越來越高。同時，眾多的華人社團，為他們提供了聲張權益的場所。根據(jù)CCG研究，當今的海外華裔整體專業(yè)形象已經(jīng)從過去的“三刀”（菜刀、剪刀、剃刀），變成了“三師”（工程師、醫(yī)師、會計師）與“三家”（科學家、企業(yè)家、發(fā)明家）?，F(xiàn)在他們多數(shù)從事技術性或管理性工作，并參與組建或活躍于各種專業(yè)社團。2014年2月8日，美國華人全國委員會（NCCA）、美國華人專業(yè)團體聯(lián)合會（UCAPO）、中國旅美科技協(xié)會（CAST-USA）、美國中美聯(lián)合商會(CAUCC)等社團在美國大華府地區(qū)蒙郡議會大樓就曾聯(lián)合舉辦了“海外華人身份證研討會”，探討“海外華人身份證”的必要性和可行性。經(jīng)過熱烈討論，與會者一致呼吁中國政府盡快通過法律程序，以發(fā)放“海外華人身份證”的方式，恢復海外華人在中國的永久居民身份。

（四）部分出入境簽證政策便利化相對滯后

　　總體來講，我國外國人出境入境的簽證政策總體趨勢是放寬的，但依然存在改進的空間。

　　1985年，我國出臺《中華人民共和國外國人入境出境管理法》，1986年出臺《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》；2013年，新出臺的《中華人民共和國出境入境管理法》將中國公民和外國人出入境統(tǒng)一納入，同年，出臺《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》。

　　在新的出入境管理法中，將原有的八類簽證改為十二類簽證。通過剝離和新設，新增加的簽證類別有R字簽證（人才簽證）、Q字簽證（探親簽證）、M簽證（商務簽證）、S簽證（親屬簽證）。簽證類別細化，簽證手續(xù)辦理更有針對性，有助于提高簽證審批效率。

　　但是，根據(jù)新法規(guī)定，持我國探親簽證，需要出具邀請函，一定程度上增加了海外華人回國探親的簽證辦理障礙。為外國華人回國探親特別設立了探親簽證：“Q1字簽證，發(fā)給因家庭團聚申請入境居留的中國公民的家庭成員和具有中國永久居留資格的外國人的家庭成員，以及因寄養(yǎng)等原因申請入境居留的人員；Q2字簽證，發(fā)給申請入境短期探親的居住在中國境內(nèi)的中國公民的親屬和具有中國永久居留資格的外國人的親屬”。但是根據(jù)新法規(guī)定，回國探親需要出具國內(nèi)親屬出具的邀請函：“申請Q1字簽證，因家庭團聚申請入境居留的，應當提交居住在中國境內(nèi)的中國公民、具有永久居留資格的外國人出具的邀請函件和家庭成員關系證明，因寄 養(yǎng)等原因申請入境的，應當提交委托書等證明材料；申請Q2字簽證，應當提交居住在中國境內(nèi)的中國公民、具有永久居留資格的外國人出具的邀請函件等證明材料?！?/p>

　　同時，新法和條例中，并沒有對R字簽證（人才簽證）的“人才”進行明確定義。按照新的出入境管理法，“R字簽證，發(fā)給國家需要的外國高層次人才和急需緊缺專門人才”。新法只規(guī)定“申請R字簽證，應當符合中國政府有關主管部門確定的外國高層次人才和急需緊缺專門人才的引進條件和要求，并按照規(guī)定提交相應的證明材料?！保梢?，我國尚沒有在全國范圍內(nèi)可以申請“人才簽證”的“人才”標準。這種模糊定義對外國人申辦人才簽證、國內(nèi)人才簽證政策的執(zhí)行造成了障礙。

（五）推動我國簽證政策便利化的建議

　　我們建議，借助APEC中美簽證互利的時期，積極聽取海外華僑華人、及外國來華人士的建議，進一步降低全球人才來華的壁壘。

　　1. 參考中美十年簽證，將十年多次往返簽證拓展至發(fā)達國家

　　中美雙方給予對方公民最長十年有效期的多次往返簽證，這一措施獲得廣泛的社會好評。目前，美國是接受我國留學生的第一大國，這極大的方便了我國留學生海外學習、生活，也方便促進美國學生來華交流、學習。目前，加拿大、日本等國家紛紛對我國實現(xiàn)簽證有效期延長、縮短簽證辦理時間等措施，我國可以積極與世界各國談判，不僅努力爭取他國給予我國公民更多出入境便利待遇，也相應地給予他國更多便利措施?？梢越栌妹绹哪Ｊ?，對于已經(jīng)給予中國公民免簽、落地簽、延長簽證有效期等便利化措施的國家，將相應的便利反向給予對方國家。如加拿大等已經(jīng)單方面給予中國公民10年多次往返簽證的國家，我國也應對等給予加拿大公民10年多次往返簽證，這樣的往返簽證將大大緩解外籍人才來華的不便，簡化簽證的繁瑣程序。

　　目前人才簽證細則還沒有出臺，對于哪類人才可以申請、簽證的有效期、如何申請等，均無明確的規(guī)定。而且由于人才簽證的發(fā)放涉及到人才的評估、審議等環(huán)境，辦理程序較為復雜。如果對發(fā)達國家開放十年多次往返簽證，人才（尤其是環(huán)流型人才）來華短期工作就不需要申請人才簽證。這種情況下，人才簽證可與工作簽證結(jié)合，在對人才進行綜合評估后，人才簽證可以作為更長時期的工作簽證，同時也作為外國人才申請綠卡的資格證明。

　　2. 增加我國72小時免簽的試點，延長免簽時間

　　我國自2013年7月實行72小時過境免簽政策以來，取得了較好的政策效果。北京實行過境免簽政策后，2014年過境免簽旅客超過4萬人次，享受免簽的旅客量呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的態(tài)勢。72小時過境免簽，不僅可以促進旅游消費，還可以促進來華學術訪問和交流。很多來華參與國際研討的專家學者，不必因為在華短短1-3天的停留而辦理簽證。日本近期也考慮對中國公民實施便利的簽證措施，稱將放寬給予中國公民多次簽證的條件，不再要求首次赴日必須去沖繩等少數(shù)指定區(qū)域。建議我國也增加72小時過境簽的試點城市，或盡快向全國推廣實行這一政策。

　　3. 設立優(yōu)秀外國留學生工作簽證制度

　　目前來華留學生比例太低，不到國際水準的十分之一。我國需要增加來華留學生工作實習簽證，吸引優(yōu)秀外國留學生愿意留在中國發(fā)展。盡快放開留學生畢業(yè)在華工作的限制，對于在中國畢業(yè)拿到中國學位的外國留學生，給予一年到兩年的實習工作簽證，同時加大吸引外籍教授和教師的引進力度，給他們發(fā)放5年期的人才工作簽證。

　　4. 建議進一步簡化華人回國探親的簽證程序，或推出針對華僑華人的回國便利化措施，如海外僑胞證等

　　回國探親邀請函，確定能使邀請人要對他所發(fā)邀請函的內(nèi)容負責，體現(xiàn)“出具邀請函件的單位或者個人應當對邀請內(nèi)容的真實性負責”的規(guī)定。但是，我國不同于歐美國家，擁有數(shù)量龐大的海外華僑華人。他們回國探親交流的需求很大，統(tǒng)一規(guī)定使用回國探親邀請函，會為他們回國帶來很大不便。海外華僑華人，很多接用回國探親的機會，回國參觀、交流，增強對祖國的認同感。如果能進一步簡化他們回國的程序，可以為我國吸引更多海外華僑華人回國服務打下基礎。

　　如果取消回國邀請函的措施，會為管理外國人帶來不便，可以考慮出臺專門針對海外華僑華人的簽證便利化措施，為這一特殊群體來華提供便利?？梢钥紤]給予海外同胞回國十年簽待遇，適時給予海外公民證和僑胞卡。中美互簽十年有效期簽證后，有加拿大的大陸移民社團認為，對于華裔加拿大人來說，10年期多次往返簽證只是過渡，最終還是希望能獲得僑胞證。發(fā)放僑胞證和海外公民身份證，可以很好的彌補回國探親邀請函造成的華人回國不便。

　　5. 規(guī)范境外外國人簽證中介服務制度，降低海外華人回國簽證成本

　　目前，中國駐外簽證機關基本上都委托簽證申請服務機構(gòu)接受持普通護照的外國人赴中國大陸的簽證申請，負責代駐外簽證機關收取簽證費并發(fā)證。2013年《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》法律化了境外外國人簽證中介服務制度。雖然境外外國人簽證中介服務制度減少了我國駐外簽證機關的工作量，提高了駐外簽證機構(gòu)的工作效率，與其他國家的接受簽證申請的做法一致。但是存在著外國人不能直接向駐外簽證機關提交申請、多支付費用、收取費用不公開等問題。一些熟悉漢語和中國大陸情況的外籍華人對此有反對意見，他們對除繳納簽證申請費外，還必須向外國人簽證服務機構(gòu)支付服務費和通過他們提交簽證申請有異議，不愿意花費費用通過簽證服務機構(gòu)提交簽證申請。

本文選自《中國國際移民報告（2015）》，主編：中國與全球化智庫（CCG）主任王輝耀，社會科學文獻出版社