中國(guó)引進(jìn)國(guó)外智力所面臨的挑戰(zhàn)

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　　中國(guó)引進(jìn)國(guó)外智力深受國(guó)際移民影響。實(shí)現(xiàn)引進(jìn)國(guó)外智力全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展必須正視面臨的一系列國(guó)際移民問題。解決好這些問題，將發(fā)揮國(guó)際移民后發(fā)國(guó)家優(yōu)勢(shì)，最大化國(guó)外智力在國(guó)家發(fā)展中的作用，乘勢(shì)而為，助力中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。否則，將重走一些國(guó)家在國(guó)際移民方面的覆轍，作為有限?？偟膩碚f，中國(guó)引進(jìn)國(guó)外智力面臨以下九方面技術(shù)移民和法制建設(shè)的挑戰(zhàn)。

（一）對(duì)技術(shù)移民的認(rèn)識(shí)度不高，思想觀念陳舊成為影響技術(shù)移民發(fā)展的重要障礙。

　　技術(shù)移民會(huì)遇到作為人的一切問題，還會(huì)遇到因?yàn)閲?guó)際遷徙而面臨的特有問題。（1）需要加深和澄清一些關(guān)于技術(shù)移民的不深刻和不清晰認(rèn)識(shí)。外國(guó)人不等同于國(guó)際移民，出入境管理不等同于國(guó)際移民管理，來華人員服務(wù)管理不等同于融入管理，臨時(shí)居留不等同于永久居留，歸化不等同于不忠誠(chéng)。（2）需要統(tǒng)籌處理和解決有關(guān)技術(shù)移民的問題，不宜就問題解決問題，交通警察各管一段。審批外國(guó)人工作許可證的可能不負(fù)責(zé)查處非法工作，審批外國(guó)人入境可能不甄別申請(qǐng)人是否保留中國(guó)國(guó)籍或戶籍以及管理入境后居留，招生外國(guó)留學(xué)生的基本不管學(xué)習(xí)以外事務(wù)，服務(wù)管理本國(guó)公民的不考慮國(guó)際移民是否有類似需要。（3）技術(shù)移民管理中的中國(guó)特色和國(guó)際共性并重。進(jìn)一步熟悉世界技術(shù)移民流動(dòng)的共有規(guī)律，掌握國(guó)際社會(huì)治理技術(shù)移民的通行規(guī)則，洞悉其他國(guó)家和地區(qū)規(guī)范技術(shù)移民的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，把握行之有效的技術(shù)移民法律制度的本質(zhì)和內(nèi)容。

（二）有關(guān)技術(shù)移民的整體謀劃不足，很少系統(tǒng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)地考慮如何發(fā)揮技術(shù)移民在國(guó)家發(fā)展中的作用。

　　技術(shù)移民的本質(zhì)是人才跨國(guó)流動(dòng)，涉及跨國(guó)流動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)，與任何一個(gè)市場(chǎng)要素的跨國(guó)流動(dòng)密不可分。（1）中國(guó)目前沒有制定關(guān)于技術(shù)移民的規(guī)劃或者規(guī)劃綱要，需要加強(qiáng)技術(shù)移民事業(yè)的總體布局、工作思路和實(shí)踐路徑的頂層設(shè)計(jì)。（2）中國(guó)在一些規(guī)劃或者規(guī)劃綱要中提及了有關(guān)技術(shù)移民事務(wù)，但是不是從技術(shù)移民而是從本領(lǐng)域事務(wù)入手，并且相互之間呼應(yīng)和互動(dòng)較少。（3）中國(guó)沒有一家政府部門專司技術(shù)移民事務(wù)，但是卻有20多家部門事實(shí)上管理著有關(guān)技術(shù)移民事務(wù)。2012年9月發(fā)布的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》由25個(gè)部級(jí)部門聯(lián)合發(fā)布。涉及技術(shù)移民的部門，在履行主要職責(zé)方面有缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象，工作布局時(shí)限于自身所轄事務(wù)，對(duì)必要的相關(guān)事務(wù)考慮較少。工作重心放在解決和處理問題，對(duì)防范和消除問題關(guān)注不多。

（三）有關(guān)技術(shù)移民的工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，需要下更大決心突破利益固化藩籬，推動(dòng)（技術(shù)移民）管理體制的發(fā)展。

　　目前，在技術(shù)移民領(lǐng)域存在著的多套工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。公安部牽頭建立了外國(guó)人管理工作部際協(xié)調(diào)機(jī)制、境外來華人員服務(wù)管理工作機(jī)制，教育部、民政部、外交部、國(guó)務(wù)院僑辦等也分別牽頭建立了多部門參與的相關(guān)工作機(jī)制。一些地方政府建立了外國(guó)人管理工作廳際、市際協(xié)調(diào)機(jī)制。然而，這些工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制限于外國(guó)人管理服務(wù)或者服務(wù)管理的某一方面，相互之間沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一和整合。每一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制也未能完全發(fā)揮應(yīng)有作用，存在著協(xié)作能力不足、資源浪費(fèi)等問題。

（四）有關(guān)技術(shù)移民的工作手段和能力不足，提供的服務(wù)管理與國(guó)家發(fā)展需要和（技術(shù)移民）需求存在很大差距。

　　一些部門和人員在處理有關(guān)技術(shù)移民事務(wù)時(shí)，重審批、輕監(jiān)管，重打擊、輕防范，重行政手段、輕經(jīng)濟(jì)和社會(huì)手段，重眼前、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)，重實(shí)踐、輕理論。由于有關(guān)技術(shù)移民的工作手段創(chuàng)新不夠，工作能力還顯不足，某種程度上出現(xiàn)了工作手段和能力與工作目標(biāo)背離。希望通過規(guī)范出境入境管理，促進(jìn)對(duì)外交往和對(duì)外開放，卻依然保留著一些明顯繁瑣的程序和過高的申請(qǐng)條件。希望為外籍高層次人才來華提供簽證及居留便利，卻使中國(guó)技術(shù)類永久居留資格成為世界上最難申請(qǐng)成功的永久居留資格。認(rèn)同海外僑胞是引資引智和維護(hù)和促進(jìn)祖國(guó)統(tǒng)一的無可替代的主力，卻沒有切實(shí)解決他們面臨的身份和回國(guó)不便問題。倡導(dǎo)中國(guó)在在國(guó)際事務(wù)中應(yīng)當(dāng)有自己的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，卻未能在難民國(guó)際事務(wù)上發(fā)揮更大作用。明白外籍勞工和外籍新娘對(duì)中國(guó)的利與弊，卻沒有能從根本上實(shí)現(xiàn)有序高效管理外籍勞工和外籍新娘。清楚做好有關(guān)技術(shù)移民工作需要理論指導(dǎo)，很多部門和人員給予了學(xué)術(shù)界大力支持和幫助，在此表示衷心的感謝，但是也有些部門沒有給予必要的涵養(yǎng)和支持。

（五）有關(guān)技術(shù)移民的工作媒介落后，沒有充分發(fā)揮現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)對(duì)有關(guān)技術(shù)移民工作的引領(lǐng)作用。

　　一些有關(guān)技術(shù)移民部門的工作媒介局限于現(xiàn)場(chǎng)申請(qǐng)、發(fā)送通知，使用中文，很少運(yùn)用日益普及的互聯(lián)網(wǎng)和社交網(wǎng)站等新媒介，以及幾乎不使用外文，使用了較為完善行政管理內(nèi)部系統(tǒng)，卻很少花氣力開發(fā)與利益相關(guān)者有關(guān)的外部系統(tǒng)。檢索有關(guān)技術(shù)移民的部門的官網(wǎng)，很少見到除辦事流程、工作動(dòng)態(tài)、部門公告以外的信息，幾乎見不到英文版的內(nèi)容，更難見到其他外文版本的內(nèi)容。有關(guān)技術(shù)移民的部門官網(wǎng)很少設(shè)置檢索功能和公布咨詢熱線電話，也不公布詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和已經(jīng)完成的調(diào)研報(bào)告。落后的技術(shù)移民工作的媒介，從管理者而不是從受眾角度設(shè)計(jì)的官網(wǎng)，很難發(fā)揮現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)對(duì)有關(guān)技術(shù)移民工作的引領(lǐng)作用，乃至遠(yuǎn)離習(xí)慣于互聯(lián)網(wǎng)和社交網(wǎng)站等新媒介的技術(shù)移民，不利于與技術(shù)移民溝通和互動(dòng)，并影響工作效率的提高。

（六）有關(guān)管理人員的技術(shù)移民專業(yè)水平不夠，習(xí)慣于外國(guó)人管理或者出入境管理，對(duì)技術(shù)移民管理陌生。

　　努力推進(jìn)有關(guān)技術(shù)移民事業(yè)科學(xué)發(fā)展離不開有關(guān)干部的技術(shù)移民專業(yè)化。不重視甚至忽視有關(guān)干部技術(shù)移民專業(yè)化建設(shè)的情況并不鮮見。一些有關(guān)技術(shù)移民部門的干部，認(rèn)識(shí)相關(guān)世情、國(guó)情、技術(shù)移民不透，掌握技術(shù)移民、移民國(guó)家、少數(shù)族裔、僑民、融入、國(guó)際化移民制度等專業(yè)知識(shí)不足，把握其他國(guó)家和地區(qū)的有關(guān)技術(shù)移民工作及其政策法律情況不深，缺少推進(jìn)技術(shù)移民事業(yè)的能力和動(dòng)力。

（七）認(rèn)識(shí)外籍華人、海外華僑不透，將其分別等同于其他外國(guó)人和其他中國(guó)公民。

　　華人華僑在實(shí)現(xiàn)中國(guó)繁榮富強(qiáng)、傳播中華優(yōu)秀文化、促進(jìn)中外交流合作、推進(jìn)祖國(guó)和平統(tǒng)一大業(yè)等方面發(fā)揮著重要而獨(dú)特的作用。目前，約53%的中國(guó)外國(guó)人永久居留證簽發(fā)給外籍華人，70%的中國(guó)外商投資企業(yè)由海外華商創(chuàng)辦， 60%的中國(guó)實(shí)際利用外資總額來自海外華人，94%的入選“千人計(jì)劃”者是華人華僑。德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、意大利等歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家在處理國(guó)際移民問題時(shí)，對(duì)本國(guó)裔外國(guó)人或者前殖民地國(guó)家公民均采取了有別與其他外國(guó)人的政策。日本、韓國(guó)、土耳其、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在處理國(guó)際移民問題時(shí)，都對(duì)本國(guó)裔或者本民族外國(guó)人采取了優(yōu)惠的傾斜性政策。需要認(rèn)真思考外籍華人與其他外國(guó)人的不同，海外華僑與其他中國(guó)公民的不同，尋找既滿足海外僑胞需求有符合國(guó)家發(fā)展大局的華人華僑政策。

（八）技術(shù)移民法在形式和內(nèi)容存在許多司空見慣但是迫切需要解決的問題

　　以世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)技術(shù)移民法為參照，中國(guó)技術(shù)移民法在形式和內(nèi)容方面存在許多司空見慣但是迫切需要解決的問題。由于中國(guó)技術(shù)移民法源于多處而且法律位階低，便產(chǎn)生了法律沖突、權(quán)威和統(tǒng)一、公開和透明、適時(shí)和可操作等五個(gè)形式方面的問題，從而導(dǎo)致權(quán)威性不夠，法律沖突嚴(yán)重、適應(yīng)性差、不便于實(shí)施、公開透明度不夠等問題，影響實(shí)施效果。

　　由于我國(guó)對(duì)技術(shù)移民法在引進(jìn)外國(guó)人才工作的地位和作用的理解和把握有偏差，中國(guó)技術(shù)移民法不僅在法制建設(shè)總體思路和引進(jìn)外國(guó)人才行政管理宏觀方面，而且在外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)、外國(guó)專家在中國(guó)工作、外國(guó)人在中國(guó)永久居留、在華留學(xué)生四個(gè)微觀方面，存在著很多內(nèi)容方面的問題。從法制建設(shè)總體思路角度看，中國(guó)目前的技術(shù)移民法是以政府行政管理而非規(guī)范市場(chǎng)為主要指導(dǎo)思想。不恰當(dāng)?shù)貙⑿姓芾硎侄萎?dāng)成了立法目的，為管理而管理。忽視獨(dú)立工作簽證和獨(dú)立技術(shù)移民。政府管理以行政許可為主，重在資格審批，簡(jiǎn)單粗放。沒有建立雇主擔(dān)?；蛱崦贫?，缺少對(duì)用人單位責(zé)任的規(guī)定。從行政管理角度來看，外國(guó)人工作許可管理和外國(guó)人來華事務(wù)管理不統(tǒng)一。

　　外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)方面，思路比較陳舊，以限制外國(guó)人就業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入和政府主管部門審批為主。外國(guó)人就業(yè)許可證書、就業(yè)證和居留證三證分立，增加聘雇和工作成本和影響市場(chǎng)活力。不允許獨(dú)立申請(qǐng)，導(dǎo)致無工作邀請(qǐng)的外國(guó)人來華通道不暢?，F(xiàn)有制度不足以保障本國(guó)公民工作權(quán)和確保外國(guó)人技能。工作簽證家屬不允許就業(yè)，難以保證外國(guó)人在中國(guó)穩(wěn)定工作。不認(rèn)可外國(guó)職業(yè)資格證書，增加外國(guó)人進(jìn)入我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的難度。外國(guó)專家在中國(guó)工作方面，外國(guó)專家與近似概念界限不明確，混淆了外國(guó)專家在中國(guó)工作與外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)的關(guān)系。不允許外國(guó)專家長(zhǎng)期在華工作。非常規(guī)和定向集中申報(bào)。從形式而不是實(shí)質(zhì)上審核用人單位聘雇外國(guó)專家申請(qǐng)。

　　外國(guó)人在中國(guó)永久居留是外國(guó)人才在中國(guó)工作的出口之一，但是忽視獨(dú)立技術(shù)移民，申請(qǐng)條件苛刻，嚴(yán)重縮小申請(qǐng)人范圍。政府主管部門一般性審核申請(qǐng)，帶有較強(qiáng)的主管傾向。以職位為基礎(chǔ)評(píng)估申請(qǐng)人能力，內(nèi)涵空泛，容易引導(dǎo)外國(guó)人才分布于重點(diǎn)機(jī)構(gòu)、高校和企事業(yè)單位。不允許外國(guó)技工申請(qǐng)永久居留。就在華留學(xué)生而言，我國(guó)視其為中外文化交流的橋梁和使者，不是中國(guó)急需人才的重要儲(chǔ)備，沒有賦予留學(xué)生在讀期間和畢業(yè)后在華工作權(quán)，和建立學(xué)生簽證轉(zhuǎn)換工作簽證制度。

（九）技術(shù)移民法研究不深和不廣，技術(shù)移民法研究隊(duì)伍堪憂

　　學(xué)界在國(guó)際移民、國(guó)際移民政策方面已經(jīng)取得了越來越多的成就，比較而言，在技術(shù)移民法方面的研究成果有待豐富和深化。我國(guó)從法律視角研究國(guó)際移民的國(guó)家級(jí)項(xiàng)目空缺，省部級(jí)項(xiàng)目很少，論著的數(shù)量和質(zhì)量也有限。很多技術(shù)移民法基礎(chǔ)理論問題尚未被理清，已經(jīng)開展的基礎(chǔ)理論研究可以進(jìn)行的更深入和全面。專項(xiàng)技術(shù)移民法律制度的研究還遠(yuǎn)未跟上經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。由于各種原因，現(xiàn)有技術(shù)移民法研究和國(guó)際移民實(shí)踐、政府國(guó)際移民管理的結(jié)合遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。關(guān)注技術(shù)移民法研究的人員很多，但是全身心投入者少。相關(guān)學(xué)科對(duì)技術(shù)移民法的研究日漸重視，但是與技術(shù)移民法學(xué)科的結(jié)合程度有待拓展。

對(duì)策：積極探索技術(shù)移民事業(yè)加大引進(jìn)國(guó)外智力力度

　　隨著中國(guó)的迅猛發(fā)展，中國(guó)面臨的外國(guó)專家，乃至華僑華人、僑民、難民、非常規(guī)移民等國(guó)際移民方面的問題越來越多和越來復(fù)雜。解決這些問題，無論是法學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、歷史學(xué)、民族學(xué)等單一學(xué)科，外國(guó)專家、公安部門、僑務(wù)部門、民政部門、外交部門等單一部門的力量都很難勝任。技術(shù)移民事業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。技術(shù)移民事業(yè)是黨和國(guó)家堅(jiān)持和擴(kuò)大對(duì)外開放，吸引人才和資金，維護(hù)非傳統(tǒng)安全，增進(jìn)國(guó)際流動(dòng)人員融合，保障國(guó)際流動(dòng)人員合法權(quán)益的一項(xiàng)綜合事業(yè)。當(dāng)技術(shù)移民成為一種事業(yè)以后，便有了完善的組織機(jī)構(gòu)、法律、規(guī)章制度、人員責(zé)任等，從而使其具有組織的嚴(yán)密性，活動(dòng)的系統(tǒng)性，人員的規(guī)范性，評(píng)價(jià)的制度性，時(shí)間的秩序性等。

　　探索技術(shù)移民事業(yè)，要認(rèn)真規(guī)劃和大力發(fā)展，形成多維立體全方位持久性的國(guó)內(nèi)外工作格局。引進(jìn)國(guó)外智力工作要根據(jù)不同種類、不同國(guó)家人才情況和我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略需要，確定長(zhǎng)遠(yuǎn)和當(dāng)前的目標(biāo)和重點(diǎn)，采取具有整體效應(yīng)和帶動(dòng)作用的方式方法，不僅便利和促進(jìn)人員跨國(guó)遷徙，又服務(wù)國(guó)家內(nèi)外戰(zhàn)略需要。

　　探索技術(shù)移民事業(yè)，要改革和完善現(xiàn)有的出入境、外國(guó)人、僑務(wù)、外國(guó)專家、外國(guó)工作人員的管理體制。探索建立技術(shù)移民管理職能相對(duì)集中的新模式。合并外國(guó)專家和外國(guó)人就業(yè)主管部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理外國(guó)人才在中國(guó)工作，提高引進(jìn)外國(guó)人才的效率。

　　探索技術(shù)移民事業(yè)，要推動(dòng)政府部門技術(shù)移民治理的法治化和服務(wù)化，遵循十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革，十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大部署，按照國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)基本方向及建設(shè)法治型和服務(wù)型政府的要求，以國(guó)際人才市場(chǎng)為導(dǎo)向，探索調(diào)動(dòng)并利用各方面資源和積極性，切實(shí)加大引進(jìn)外國(guó)人才力度。研究制定和完善技術(shù)移民方面的法律，強(qiáng)化涉外法律服務(wù)，維護(hù)外國(guó)公民在我國(guó)的正當(dāng)權(quán)益。適當(dāng)放開外國(guó)人申請(qǐng)中國(guó)永久居留。健全外國(guó)人訴求表達(dá)、糾紛化解、利益協(xié)調(diào)等權(quán)益保障機(jī)制。注重扶持、幫助和回饋僑胞，引導(dǎo)僑胞結(jié)合我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)展自身事業(yè)。加大技術(shù)移民方面的公共服務(wù)投入和體系建設(shè)，認(rèn)真落實(shí)積極引進(jìn)海外人才政策。疏通社會(huì)力量為技術(shù)移民服務(wù)的渠道。促進(jìn)外國(guó)人與我國(guó)公民和諧相處和共同發(fā)展。將外國(guó)人管理納入網(wǎng)格化管理和自愿者服務(wù)體系。

　　探索技術(shù)移民事業(yè)，要實(shí)現(xiàn)工作思路的創(chuàng)新，從出入境向國(guó)際遷徙的轉(zhuǎn)變，從來華外國(guó)人、出國(guó)中國(guó)人向國(guó)際移民的轉(zhuǎn)變，從規(guī)范國(guó)際移民某領(lǐng)域、某環(huán)節(jié)向規(guī)范國(guó)際移民各方面、各環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)變。這些工作思路的創(chuàng)新會(huì)引發(fā)觀念變革、制度調(diào)整、利益劃分的陣痛。雖然技術(shù)移民事業(yè)在中國(guó)還未正式提出，是一項(xiàng)超前的新事物，但是從國(guó)際視野看，技術(shù)移民事業(yè)已經(jīng)有了上百年歷史。中國(guó)探索技術(shù)移民事業(yè)面臨的問題和調(diào)整，或多或少在其他國(guó)家都曾經(jīng)出現(xiàn)過，有許多成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)值得學(xué)習(xí)和汲取。

　　探索技術(shù)移民事業(yè)，要樹立起發(fā)展中國(guó)技術(shù)移民事業(yè)的自信。制定政策法律和建立完善制度，是解決技術(shù)移民事業(yè)發(fā)展過程面臨問題的技術(shù)層面問題，并不困難。困難的是如何樹立起對(duì)中國(guó)道路成功和中國(guó)文化海納百川的自信，對(duì)把握和遵循國(guó)際移民規(guī)律的自信，對(duì)洞悉和運(yùn)用國(guó)際移民法律制度的自信。解決引進(jìn)國(guó)外智力和國(guó)際移民問題的自信心不強(qiáng)，影響了國(guó)際移民方面的制度和體制創(chuàng)新，也遲緩和僵化了一些相關(guān)政策和法律的出臺(tái)。

　　國(guó)外智力是國(guó)際移民的重要組成部分。延攬優(yōu)秀人才已經(jīng)成為世界潮流，不可阻擋和逆轉(zhuǎn)。中國(guó)的改革發(fā)展比任何時(shí)候都需要加大引進(jìn)國(guó)外智力的力度。中國(guó)引進(jìn)國(guó)外智力處于出入境人次占全國(guó)人口比例極低，外國(guó)人入出境中國(guó)徘徊不前等嚴(yán)峻的國(guó)際移民環(huán)境，面臨著認(rèn)識(shí)度不高、整體謀劃不足，技術(shù)移民法嚴(yán)重落后等國(guó)際移民和法制建設(shè)方面的挑戰(zhàn)。積極探索技術(shù)移民事業(yè)，有利于營(yíng)造引進(jìn)國(guó)外智力的優(yōu)質(zhì)環(huán)境，加大引進(jìn)國(guó)外智力力度。

本文選自《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告（2015）》，主編：中國(guó)與全球化智庫(kù)（CCG）主任王輝耀，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社