非正規(guī)居住區(qū)的外來移民

非正規(guī)居住區(qū)和貧民窟

　　非正規(guī)居住區(qū)的激增也屬于城市擴(kuò)張的一部分。這里的居住環(huán)境擁擠，缺乏基礎(chǔ)的生活設(shè)施，例如水、衛(wèi)生條件和基本住房等。貧民窟的出現(xiàn)是缺乏城市規(guī)劃的結(jié)果。

　　在整個20世紀(jì)和21世紀(jì)初，全世界很多城市的發(fā)展都伴隨著非正規(guī)居住區(qū)的激增。缺乏基本的水和衛(wèi)生設(shè)施、耐用的住房和足夠的生活空間等城市惡劣生存環(huán)境的擴(kuò)大造成了貧民窟的增加（聯(lián)合國人居署，2013a）。據(jù)統(tǒng)計，全球目前有8.63億人口生活在貧民窟，在1999年這一數(shù)字為6.5億人，2000年為7.6億人。在撒哈拉以南非洲地區(qū)，61.7％的城市人口居住在貧民窟（聯(lián)合國人居署，2013b）。

　　最新研究顯示，居住在這些非正規(guī)居住區(qū)的城市貧困人口中，移民占很大比重（Hoang、Truong與Dinh，2013）。在加納首都阿克拉老發(fā)達(dá)瑪貧民窟里的移民家庭過著沒有自來水的生活，每天都要買水或從附近井里取水，這里94%的移民都住在沒有廁所等衛(wèi)生設(shè)施的環(huán)境里（Awumbila，2014）。在中低收入國家的許多城市，新來的移民通常把非正規(guī)居住區(qū)當(dāng)作落腳點。然而，盡管居住條件如此艱苦，住在這些貧民窟（例如肯尼亞內(nèi)羅比的基貝和老發(fā)達(dá)瑪?shù)龋├锏囊泼襁€是能夠?qū)ふ业浇?jīng)濟(jì)機(jī)會以改善生活（Awumbila、Owusu與Teye，2014）。

　　早期的移民模式把城市的非正規(guī)居住區(qū)看作新移民的臨時落腳點，之后他們會尋找到正規(guī)的工作。但是移民能夠積累財富和投資教育通常需要幾代人的努力，新移民與長期移民所處環(huán)境具有很大差別。移民的后代一般住在早期的居住區(qū)，而新居住區(qū)往往聚集了大量的新移民（以印度為例，見專欄：印度班加羅爾“第一代”和“第四代”貧民窟比較）。

　　在印度，低收入的城市居住區(qū)通常被分為兩類：指定的和非指定的。然而，這種區(qū)分并不能反映出這些居住區(qū)之間的巨大差異。一項最新的研究比較了在班加羅爾長期存在的被認(rèn)可的貧民窟和較新的不被認(rèn)可的貧民窟。前者幾乎沒有新移民，其中超過70%的居民都已經(jīng)在班加羅爾生活了至少四代。這可以從他們的住房和基礎(chǔ)設(shè)施上看得出——這里多是永久性的建筑，一般都可以使用電和飲用水。居民多被描述為中產(chǎn)階級下層而非窮人，大多數(shù)有家用電器和自己的手機(jī)。教育和住房是他們的主要開銷。

　　“第一代”貧民窟則明顯不同。這里住著許多剛從農(nóng)村來到城市不久的新移民，他們的家人通常還在家鄉(xiāng)，他們與家鄉(xiāng)的聯(lián)系非常密切。這些移民一般是印度農(nóng)村的貧民，遷移對他們來說主要是因為農(nóng)村生活日益增長的不確定性，干旱和反常的降雨天氣已使他們負(fù)債累累。他們通常幾個租戶共用一個帳篷，沒有書面的租賃合同，隨時可能被驅(qū)逐。其中約有40%的居民在班加羅爾生活了1到5年，另外40%的人在此生活了5至10年。他們中的絕大多數(shù)屬于低種姓階層，而班加羅爾僅有11.4%的人口屬于低種姓階層；他們大多在農(nóng)村老家沒有地或只有一小塊田地。

　　這里沒有基本的生活設(shè)施，水只能從商販那里購買，垃圾清理和安全服務(wù)更是無從談起。公交車站和醫(yī)療中心在三公里以外，沒有政府部門、非政府組織或其他支援機(jī)構(gòu)。居民的主要支出是償還債務(wù)和接濟(jì)家鄉(xiāng)的親屬，剩下很少一部分作為教育投入和住房開銷，這也是為了能找到更好的就業(yè)機(jī)會。這種居住區(qū)很難為新移民提供更好的生活，他們沒有城市身份證明，不能登記為選民，無法尋求政治保護(hù)和官方支援。于是，他們從農(nóng)村的最貧困群體變成了城市的最貧困群體。然而，盡管不能給他們帶來財富積累，移民仍然是一種重要的生存手段。

　　非正規(guī)居住區(qū)的大量出現(xiàn)并非城市化快速發(fā)展的必然結(jié)果。許多城市提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)幾乎可以覆蓋全體居民，非正規(guī)居住區(qū)非常之少（世界城市和地方政府聯(lián)盟，2013）。缺乏為適應(yīng)城市快速發(fā)展而制定的低價住房政策是問題所在。這可能出于一種刻意的政策手段，以惡劣的生活條件來遏制移民，但這種政策反而會激起民眾的負(fù)面情緒和仇外心理（Ostanel，2011）。

　　在拉丁美洲、亞洲和非洲的許多城市地區(qū)，政府對土地政策的限制使經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)量不足，進(jìn)而導(dǎo)致非正規(guī)居住區(qū)的增加。在某種程度上，非正規(guī)居住區(qū)、非法占地和貧民窟的出現(xiàn)是缺少低收入公共住房或補(bǔ)貼的結(jié)果（聯(lián)合國人居署，2013c），反映出中央和地方政府在城市規(guī)劃和治理方面的不足。

　　這一問題可以通過規(guī)范土地市場、授予土地使用權(quán)和居民身份來緩解。這樣做不僅會改善包括外來人口在內(nèi)的城市貧民的生活，還會促進(jìn)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。貧民窟相對較少的北非地區(qū)主要得益于較好的城市發(fā)展戰(zhàn)略，包括基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市居住環(huán)境升級改造等。摩洛哥的全國城市改善計劃通過打造 “無貧民窟城市”項目（Cities without Slums）力求重新安置貧民窟居民（聯(lián)合國人居署，2012）。同樣地，在中國，2000至2010年間城市外來人口增長80%，與此同時城市貧民窟的數(shù)量減少了，一定程度上歸功于國家對棚戶區(qū)的管制（《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》，2014）。

　　西非和中非的城市正在將傳統(tǒng)的土地交易納入正規(guī)的土地市場，但貧困的外來移民仍不可能從中受益。一些對拉丁美洲的非正規(guī)居住區(qū)規(guī)范化的比較研究發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃者應(yīng)為貧民窟居民提供多種土地使用權(quán)方案以供選擇，如為低收入群體提供公共土地使用權(quán)等（Murillo，2014）。有關(guān)移民和貧民窟，以及他們對貧民窟的改造所起的作用等數(shù)據(jù)資料仍然不足（同上）。

引用相關(guān)內(nèi)容請注明出處：國際移民組織（IOM）與中國與全球化智庫（CCG）聯(lián)合發(fā)布的《世界移民報告2015：移民和城市–管理人口流動的新合作》中文版。