CCG研究 | 國(guó)際移民是全球化未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)

從貨物全球化到資本全球化再到人才全球化，世界全球化進(jìn)程快速推進(jìn)，而在這一進(jìn)程中，人員的跨國(guó)流動(dòng)趨勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)。當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)又走到一個(gè)關(guān)鍵當(dāng)口，上一輪科技進(jìn)步帶來(lái)的增長(zhǎng)動(dòng)能逐漸衰減，新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命尚未形成勢(shì)頭，主要經(jīng)濟(jì)體先后進(jìn)入老齡化社會(huì)，人口增長(zhǎng)率下降，給各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重壓力，致使世界各國(guó)紛紛出臺(tái)各種措施，吸引國(guó)際人才為本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展增添活力，“人才戰(zhàn)爭(zhēng)”愈演愈烈。根據(jù)聯(lián)合國(guó)最新報(bào)告，2015年，全世界約有2. 44億人在出生國(guó)以外生活與工作，占世界總?cè)丝诘?.3%，其中71%流向高收入國(guó)家；72% 處于20歲至64歲工作年齡區(qū)間。

　　國(guó)際移民已經(jīng)成為全球化過(guò)程中的一種客觀事實(shí)，也是未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。隨著全球化進(jìn)程的深入發(fā)展，國(guó)際移民已經(jīng)成為各個(gè)國(guó)家繞不開(kāi)的話題。2016年7月25日，聯(lián)大當(dāng)天通過(guò)決議，批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)同國(guó)際移民組織間關(guān)系協(xié)定》的決議草案，同意國(guó)際移民組織成為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的相關(guān)機(jī)構(gòu)。2016年9月19日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)在紐約總部召開(kāi)解決難民和移民大規(guī)模流動(dòng)問(wèn)題高級(jí)別會(huì)議，成為聯(lián)合國(guó)在移民和難民問(wèn)題方面舉行的最高級(jí)別會(huì)議，國(guó)際移民管理成為聯(lián)合國(guó)的重要議題。中國(guó)作為重要的移民輸出國(guó)，截至2015 年，在海外居住的中國(guó)公民達(dá)954萬(wàn)人。

　　習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的戰(zhàn)略資源。要堅(jiān)持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強(qiáng)國(guó)?！彪S著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)，我國(guó)對(duì)國(guó)際人才的吸引力度也不斷加大。截至2015年，共有97. 8萬(wàn)外籍人員在中國(guó)發(fā)展。英國(guó)匯豐集團(tuán)2017年《移居國(guó)外工作者全球報(bào)告》顯示，中國(guó)作為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，目前處于匯豐全球職業(yè)發(fā)展排行的世界第二，27500名外籍受訪者中認(rèn)為中國(guó)大陸提供強(qiáng)有力就業(yè)前景的人高達(dá)70%。

　　隨著國(guó)際形勢(shì)快速變化，歐洲難民危機(jī)帶來(lái)的困境加劇，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署“禁穆令”，意將改革H-1B簽證制度和移民制度，國(guó)際形勢(shì)的變化，或?qū)⒋賱?dòng)大量國(guó)際高端人才涌向中國(guó)等新興發(fā)展中國(guó)家，而這些人才無(wú)論是作為中國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化的“人口紅利”，還是作為中國(guó)創(chuàng)新發(fā)展的“人才紅利”，都是寶貴的財(cái)富。內(nèi)外因素的推動(dòng)下，中國(guó)將成為重要的國(guó)際移民輸入國(guó)，國(guó)際移民總數(shù)將保持持續(xù)快速發(fā)展。

　　面對(duì)新時(shí)代下的新形勢(shì)，中國(guó)積極借鑒國(guó)際優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)參與國(guó)際移民管理。2016年6月，中國(guó)正式加入國(guó)際移民組織（IOM），成為該組織的成員國(guó)，與其他成員國(guó)共同參與移民問(wèn)題的全球治理，推動(dòng)移民領(lǐng)域的國(guó)際合作。之后不久，筆者遞交的《關(guān)于成立國(guó)家移民局的建議》受到習(xí)近平、李克強(qiáng)、張高麗、栗戰(zhàn)書(shū)、王滬寧等中央領(lǐng)導(dǎo)批示，加快了國(guó)家移民局建立的進(jìn)程。2018年3月13日，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大提交了機(jī)構(gòu)改革方案，正式提出擬組建國(guó)家移民管理局。3月17日，全國(guó)人大正式通過(guò)提案，國(guó)家移民管理局進(jìn)入組建程序。在這樣的背景下，中國(guó)應(yīng)該如何通過(guò)移民局更好地管理移民？應(yīng)該怎樣建立具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的移民管理與服務(wù)體系？

　　事實(shí)上，2015年開(kāi)始，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始搭建移民管理制度框架。中央層面，2015年3月23日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》指出要探索建立技術(shù)移民制度，吸引海外高層次人才。2015年6月9日，公安部擴(kuò)大申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留外國(guó)人工作單位范圍。同年9月15日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見(jiàn)》，對(duì)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理制度進(jìn)行全面改革和創(chuàng)新。2016年11月17日國(guó)家外專局印發(fā)的《外國(guó)人來(lái)華工作許可制度試點(diǎn)實(shí)施方案》將“外國(guó)專家來(lái)華工作許可”和“外國(guó)人入境就業(yè)許可”將整合為“外國(guó)人來(lái)華工作許可”，外國(guó)人來(lái)華工作由原申辦外國(guó)專家證、外國(guó)人就業(yè)證改為統(tǒng)一申辦外國(guó)人工作許可證。2017年2月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次審議通過(guò)的《外國(guó)人永久居留證件便利化改革方案》，指出“要圍繞服務(wù)國(guó)家人才發(fā)展戰(zhàn)略，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，在優(yōu)化證件設(shè)計(jì)、改造信息系統(tǒng)等方面推進(jìn)改革，著力解決外國(guó)人永久居留證可識(shí)驗(yàn)和便利化問(wèn)題，推動(dòng)永久居留外國(guó)人在華資格待遇落實(shí)”。

　　地方政府層面，自2015年以來(lái)，公安部在上海、北京、福建、廣東等重點(diǎn)地區(qū)相繼推出了一系列涉及外國(guó)人簽證、停留居留證件、永久居留證簽發(fā)等突破性的出入境政策措施。推出了支持上?？苿?chuàng)中心建設(shè)的出入境政策措施；2015年7月，上海發(fā)布了《關(guān)于深化人才工作體制機(jī)制改革促進(jìn)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》，2016年年底推出了公安部支持上?？苿?chuàng)中心建設(shè)出入境政策“新十條”。2016年1月份，公安部發(fā)布“支持北京創(chuàng)新發(fā)展20 項(xiàng)出入境政策”，在為外籍高層次人才開(kāi)設(shè)“綠卡”直通車、外籍華人申請(qǐng)“綠卡”、外籍華人申請(qǐng)5年長(zhǎng)期居留、允許境外學(xué)生來(lái)華實(shí)習(xí)、簡(jiǎn)化申辦材料、縮短審批流程等方面實(shí)現(xiàn)了突破。不管是國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)，如推動(dòng)中國(guó)加入國(guó)際移民組織，呼吁建立國(guó)家移民局等，還是地方層面的政策創(chuàng)新，筆者與全球化智庫(kù)（CCG）的同事們，都有深入?yún)⑴c，尤其是北京、廣東相關(guān)政策的出臺(tái)，我們幾乎全程參與。這為我們開(kāi)展本書(shū)的研究工作奠定了深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。

　　與此同時(shí)，近10年來(lái)，我們?cè)趪?guó)際移民管理研究領(lǐng)域不斷深耕。2008年成立伊始，全球化智庫(kù)（CCG）就開(kāi)始關(guān)注國(guó)際移民相關(guān)問(wèn)題的研究，協(xié)助相關(guān)部委開(kāi)展完善“綠卡”制度、簽證制度等方面的課題研究，為推動(dòng)中國(guó)“綠卡”制度的完善、“綠卡”待遇的提升做了大量的工作，也直接推動(dòng)了“人才簽證”的出臺(tái)。在這一過(guò)程中，我們不斷積累，相繼出版了《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告2012》《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告2014》《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告2015》等藍(lán)皮書(shū)，翻譯出版了《世界移民報(bào)告2013》《世界移民報(bào)告2015》，出版了《移民潮　中國(guó)怎樣留住人才》International Migration of China Status, Policy and Social Responses to the Globalization of Migration等書(shū)籍，對(duì)國(guó)際移民現(xiàn)狀、問(wèn)題等有了較為全面的認(rèn)識(shí)和深刻的理解。

　　雖然從中央到地方，關(guān)于國(guó)際移民管理的政策都有突破，但是，目前國(guó)內(nèi)還沒(méi)有關(guān)于國(guó)際移民管理體系的系統(tǒng)研究。隨著對(duì)國(guó)際人才引進(jìn)力度的加大，國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)際移民的關(guān)注度急劇上升，中央和地方政府對(duì)移民管理也越來(lái)越重視。作為中國(guó)建立移民局、移民管理體系的倡導(dǎo)者，也作為國(guó)際移民管理政策的研究者和推動(dòng)者，順應(yīng)國(guó)家發(fā)展需要，筆者認(rèn)為非常有必要對(duì)國(guó)際移民管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，同時(shí)把前期的研究積淀和實(shí)踐推動(dòng)結(jié)合起來(lái)，系統(tǒng)分析中國(guó)國(guó)際移民管理的基礎(chǔ)和現(xiàn)狀，提出中國(guó)構(gòu)建國(guó)家移民局的總體思路和框架，為中國(guó)國(guó)家移民局的建設(shè)提供參考。

　　本書(shū)可以說(shuō)是第一本系統(tǒng)梳理國(guó)際移民管理經(jīng)驗(yàn)的書(shū)籍，也是第一本全面系統(tǒng)地論述如何構(gòu)建中國(guó)國(guó)家移民局的圖書(shū)。在翔實(shí)的數(shù)據(jù)、資料分析的基礎(chǔ)上，本書(shū)第一部分介紹了國(guó)際移民的定義、國(guó)際移民的動(dòng)因、國(guó)際移民涌動(dòng)的態(tài)勢(shì)，引導(dǎo)讀者思考國(guó)際移民帶來(lái)的影響和挑戰(zhàn)，如帶來(lái)人力資源、技術(shù)、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)等方面的作用，也帶來(lái)對(duì)本地勞動(dòng)力市場(chǎng)的沖擊等影響。第二部分闡述了移民管理體系的總體內(nèi)容，介紹了四大洲的七個(gè)主要代表性國(guó)家（美國(guó)、加拿大、德國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、新加坡、日本）的移民管理體系及移民局的架構(gòu)，總結(jié)不同類型國(guó)家移民管理體系的特點(diǎn)及其可借鑒之處。第三部分總結(jié)了中國(guó)國(guó)際移民的現(xiàn)狀及其對(duì)中國(guó)發(fā)展的作用，梳理了現(xiàn)有的針對(duì)國(guó)際移民管理的相關(guān)政策體系，分析未來(lái)中國(guó)吸引國(guó)際移民的形勢(shì)和面臨的挑戰(zhàn)，最后從法律設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)、配套政策環(huán)境等方面考慮如何建設(shè)國(guó)家移民局，搭建中國(guó)國(guó)家移民管理體系。希望本書(shū)能為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層提供決策參考，也能為國(guó)際人才、國(guó)際移民領(lǐng)域的政府工作人員、研究人員、從業(yè)者和將移民中國(guó)的人才群體提供宏觀視角。

　　過(guò)去10 多年，筆者一直致力于國(guó)際人才研究?？吹轿覈?guó)在推進(jìn)移民制度完善、建設(shè)國(guó)家移民局等方面的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，真的非常欣慰。移民跨國(guó)流動(dòng)、國(guó)際人才共享，將是全球化發(fā)展的趨勢(shì)。全球化智庫(kù)（CCG）對(duì)移民現(xiàn)象進(jìn)行深入研究，對(duì)中國(guó)制定具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度、保護(hù)中國(guó)海外移民權(quán)益、提升國(guó)際移民治理的話語(yǔ)權(quán)等方面將有幫助和參考價(jià)值。這也是我們編寫此書(shū)的根本出發(fā)點(diǎn)。

　　在開(kāi)發(fā)“移民紅利”方面，推進(jìn)得最快的無(wú)疑是美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等國(guó)家。結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒—德國(guó)不是一個(gè)移民國(guó)家，歷史上非常注重日耳曼血統(tǒng)，對(duì)外國(guó)人入境和工作的控制十分嚴(yán)格。第二次世界大戰(zhàn)時(shí)，德國(guó)的移民還只占人口總量的1% 左右。20 世紀(jì)末，德國(guó)出現(xiàn)了人口老齡化、出生率負(fù)增長(zhǎng)、高科技人才短缺的現(xiàn)象。政府不得不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，開(kāi)始有條件地引進(jìn)高科技人才，并在移民問(wèn)題上有所松動(dòng)。2013 年，按照聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)，居住在德國(guó)的移民已高達(dá)984. 5 萬(wàn)，占到了德國(guó)總?cè)丝诘?1.9%，德國(guó)成為僅次于美國(guó)、俄羅斯的第三大移民接收國(guó)，移民對(duì)于德國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和繁榮起到了積極的作用。隨著德國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口老齡化加劇，引入專業(yè)人才保持經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力已經(jīng)成為德國(guó)社會(huì)共識(shí)。

　　改革開(kāi)放40 年來(lái)，我國(guó)破除國(guó)內(nèi)人口流動(dòng)的戶籍、身份等障礙，帶來(lái)了國(guó)內(nèi)人口流動(dòng)的紅利；未來(lái)的30 年，中國(guó)要從依靠“人口紅利”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向依靠“人才紅利”的發(fā)展模式，充分釋放“人才紅利”。筆者在2009 年出版的《人才戰(zhàn)爭(zhēng)》中提出，人才的紅利，不單單是13 億中國(guó)人的人才紅利，而是需要把目光從國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)向世界，從70 億人口中尋找我們需要的人才，讓全世界的高端人才和我們一同共筑“中國(guó)夢(mèng)”，要讓世界每一個(gè)人都知道：“中國(guó)夢(mèng)”不單單是“中國(guó)人的夢(mèng)想”，也是吸引全世界人才來(lái)中國(guó)的“中國(guó)夢(mèng)”，是讓全球人才愿意也能夠來(lái)到中國(guó)發(fā)展，愿意也能夠到中國(guó)安家的夢(mèng)想；是一個(gè)讓全球有才之士能在中國(guó)發(fā)揮才能、獲得機(jī)會(huì)、奮斗致富的夢(mèng)想。

　　2014年5月，習(xí)近平主席在外國(guó)專家座談會(huì)上指出，“不拒眾流，方為江?！瓏?guó)家對(duì)外開(kāi)放，必須首先推進(jìn)人的對(duì)外開(kāi)放……要實(shí)行更加開(kāi)放的人才政策……更加積極主動(dòng)地引進(jìn)國(guó)外人才……”此后，習(xí)近平主席多次在不同場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)國(guó)際人才的重要性。如今，國(guó)家移民局建立，將加快制定能讓國(guó)外人才來(lái)華發(fā)展、安家、成為“新中國(guó)人”的具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的人才移民制度，推動(dòng)“有志于來(lái)華發(fā)展的外國(guó)人才來(lái)得了、待得住、用得好、流得動(dòng)”，促進(jìn)他們主動(dòng)參與中國(guó)的發(fā)展。這對(duì)中國(guó)和平崛起、對(duì)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而言，都具有重要意義。

　　是為序。

王輝耀 苗綠

　　2018 年3 月

引用相關(guān)內(nèi)容請(qǐng)注明出處：《國(guó)家移民局：構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的移民管理與服務(wù)》， 王輝耀、苗綠著，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社。