劉國福：試論雙重國籍政策興起的深層原因
劉國福，全球化智庫（CCG）特邀高級(jí)研究員，北京理工大學(xué)法學(xué)院教授。
摘要：由于國家主權(quán)的不可侵犯和各國國籍政策的固有差異，雙重國籍現(xiàn)象必然存在，難以徹底消除。雙重國籍政策興起有著非常復(fù)雜的原因，維護(hù)國家利益、保障國籍權(quán)、擴(kuò)大本國政治參與人群、區(qū)域一體化進(jìn)程等推動(dòng)著雙重國籍政策的興起。此外，效忠沖突概率降低，擔(dān)任公職沖突、服兵役沖突、外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)沖突、向國家求償沖突等問題得到妥善解決，也促使雙重國籍政策興起。雙重國籍政策興起，預(yù)示著超國家趨勢，可能最終導(dǎo)致作為傳統(tǒng)政治實(shí)體的民族國家的衰落。我國作為單一國籍政策國家，不宜過早放棄單一國籍政策，也不宜絕對排斥雙重國籍政策，而應(yīng)循序漸進(jìn)地推進(jìn)雙重國籍政策。
關(guān)鍵詞：國籍；雙重國籍；單一國籍；國籍法；移民法
目次
一、雙重國籍政策的興起
二、雙重國籍政策興起的主要推動(dòng)因素
三、雙重國籍政策興起障礙的基本消除
四、雙重國籍政策興起的啟示與結(jié)論
雙重國籍改變國家的人口構(gòu)成和管轄，影響國際關(guān)系的發(fā)展，是國家繞不過去的重要問題之一。目前，有關(guān)雙重國籍政策的研究成果主要集中于分析雙重國籍產(chǎn)生的原因，探討雙重國籍政策的歷史發(fā)展，論述雙重國籍政策的影響，極少論證雙重國籍政策興起的深層原因，這一雙重國籍政策的基礎(chǔ)性和根本性問題。研究雙重國籍政策興起的深層原因，聚焦推動(dòng)因素、障礙消除和成本收益，是研究雙重國籍政策的嶄新視角，有助于洞悉雙重國籍政策的根源，助力單一國籍政策國家尋求應(yīng)對雙重國籍政策沖擊的最佳策略。
一、雙重國籍政策的興起
目前，多數(shù)國家實(shí)施雙重國籍政策，國際組織和區(qū)域組織倡導(dǎo)雙重國籍政策，導(dǎo)致雙重國籍政策呈現(xiàn)由興起到持續(xù)擴(kuò)大的發(fā)展態(tài)勢。
（一）多數(shù)國家實(shí)施雙重國籍政策
一般而言，雙重國籍政策是指承認(rèn)本國公民具有其他國家國籍和外國人具有本國國籍的政策，反之則為單一國籍政策。根據(jù) 1930 年《關(guān)于雙重國籍某種情況下兵役義務(wù)的議定書》第 1 條、1997 年《歐洲國籍公約》第 2 條，雙重國籍是指自然人具有兩個(gè)或兩個(gè)以上的國籍。雙重國籍又稱雙重公民身份，產(chǎn)生的原因主要是出生、婚姻、被收養(yǎng)、歸化、國家繼承等。一個(gè)自然人具有雙重國籍可能自知或者不自知，有意或者無意。承認(rèn)雙重國籍包括明示承認(rèn)和默示承認(rèn)兩種形式。其中，明示承認(rèn)雙重國籍包括完全承認(rèn)、對等承認(rèn)和有限承認(rèn)，分別為不附加條件，以兩國相互承認(rèn)為條件，以婚姻、高技能、未成年、在境外、特定國家國籍等情形為條件。默示承認(rèn)雙重國籍則表現(xiàn)為取得本國國籍不要求放棄原國籍，取得外國國籍不要求放棄本國國籍。
第二次世界大戰(zhàn)前，雙重國籍零和特征明顯，個(gè)人必須從多個(gè)國籍中選擇單一國籍，具有一國國籍，就不能具有其他國家國籍。很多歐洲國家實(shí)施單一 國籍政策，不批準(zhǔn)移民取得住在國國籍時(shí)退出原國籍，也不解除其公民義務(wù)。
第二次世界大戰(zhàn)后，和平與發(fā)展成為世界主題，國際化成為趨勢，人口老齡化嚴(yán)重，人才遷徙常態(tài)化，國家需要增強(qiáng)對人口、人才的吸引力，移民需要保持與祖籍國、住在國的聯(lián)系，國際范圍內(nèi)對雙重國籍的需求越來越強(qiáng)烈?？鐕髁x理論方興未艾，對雙重國籍政策產(chǎn)生重要影響，推動(dòng)采用雙贏方式確定國籍，不要求個(gè)人從多個(gè)國籍中選擇單一國籍，允許個(gè)人具有一國國籍，還可以再具有其他國家國籍 。
2007 年，德國移民學(xué)者Thomas Faist認(rèn)為，世界上一半以上的國家，包括移民輸出國和移民輸入國，實(shí)施雙重國籍政策。2012 年，根據(jù)對 134 個(gè)國家憲法文本的統(tǒng)計(jì)，有 47 個(gè) 、28 個(gè)國家分別在憲法中規(guī)定了明示、默示雙重國籍，分別占總數(shù)的 35% 、21%，合計(jì)占總數(shù)的 56%。根據(jù)有關(guān)學(xué)者 2013 年對聯(lián)合國世界人口數(shù)據(jù)庫197 個(gè)國家的統(tǒng)計(jì)分析，有 108 個(gè)、37 個(gè)國家分別實(shí)施明示、默示雙重國籍政策，分別占總數(shù)的 55%、19%，合計(jì)占總數(shù)的 74% 。截至 2023 年 4 月，美國、加拿大、澳大利亞等傳統(tǒng)移民國家，德國、西班牙、日本、韓國等非傳統(tǒng)移民國家都實(shí)施雙重國籍政策 。除發(fā)達(dá)國家外，印度、土耳其、俄羅斯、巴拉圭等新興國家、發(fā)展中國家均實(shí)施雙重國籍政策。
（二）國際組織和區(qū)域組織倡導(dǎo)雙重國籍政策
一些國際組織和區(qū)域組織倡導(dǎo)雙重國籍政策，推動(dòng)國籍政策從單一國籍政策向雙重國籍政策發(fā)展。1993 年《歐洲關(guān)于減少多重國籍與多重國籍下兵役義務(wù)公約》第二議定書和 1997 年《歐洲國籍公約》倡導(dǎo)承認(rèn)雙重國籍原則。1997 年《歐洲國籍公約》第 16 條規(guī)定：如果要求放棄或者喪失他國國籍是不可能的或者不合理的，締約國不得以放棄或者喪失他國國籍作為取得或者保留本國國籍的先決條件。1994年《阿拉伯國家人權(quán)憲章》第 24 條規(guī)定：不得剝奪任何人的原始國籍。沒有法定有效原因，不得否定任何人取得另一國籍的權(quán)利。
一些國際組織和區(qū)域組織倡導(dǎo)在國家繼承、少數(shù)群體情況下實(shí)施雙重國籍政策，保護(hù)國家繼承下人員、少數(shù)群體的權(quán)益，預(yù)防沖突，緩解矛盾，增進(jìn)社會(huì)安定和諧。2000 年《關(guān)于國家繼承涉及的自然人國籍問題》（聯(lián)合國大會(huì)第 55/ 153 號(hào)決議） 第 11 條第 1 款規(guī)定：在有關(guān)的人有資格取得兩個(gè)或者多個(gè)有關(guān)國家國籍的情形下，有關(guān)國家應(yīng)當(dāng)考慮該人意愿。2006 年《歐洲關(guān)于避免在國家繼承方面出現(xiàn)無國籍狀態(tài)的公約》第 2 條規(guī)定：“具有被繼承國家國籍者因國家繼承成為或者將成為無國籍人，有權(quán)獲得有關(guān)國家國籍。”2008 年 2 月，聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)少數(shù)群體問題獨(dú)立專家麥克杜格爾在《增進(jìn)和保護(hù)所有人權(quán)、公民、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，包括發(fā)展權(quán)》報(bào)告中，促請締約國允許雙重或者多重國籍。
一些國際組織和區(qū)域組織倡導(dǎo)存在出生、婚姻事實(shí)時(shí)實(shí)施雙重國籍政策，尊重和保障個(gè)人身份自主，實(shí)現(xiàn)父親與母親國籍平等、本人與配偶國籍平等。1997 年《歐洲國籍公約》第 14 條第 1 款規(guī)定：“締約國應(yīng)允許：（a）如果兒童因出生自動(dòng)獲得了多重國籍，可保留這些國籍；（b）如果國民因婚姻關(guān)系自動(dòng)地取得了他國國籍，可擁有該外國國籍。”另外，實(shí)施單一國籍政策，至少不能僅根據(jù)父親國籍確定子女國籍。2011 年，消除對婦女歧視問題委員會(huì)在《關(guān)于〈消除對婦女一切形式的歧視的公約〉津巴布韋報(bào)告書的結(jié)論性意見》中指出，禁止雙重國籍不得導(dǎo)致兒童的國籍僅根據(jù)父親國籍確定。2013 年，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦事處在《關(guān)于在涉及國籍問題上對婦女歧視包括對兒童影響的報(bào)告》中建議，對由不同國籍父母所生子女、對與外國人結(jié)婚并在其配偶國家定居并表示希望在不喪失原來國籍的情況下取得配偶國籍者，承認(rèn)雙重國籍。2014 年，消除對婦女歧視委員會(huì)在《關(guān)于婦女的難民地位、庇護(hù)、國籍和無國籍狀態(tài)與性別相關(guān)方面的第 32 號(hào)一般性建議》第 63 段指出：考慮準(zhǔn)許與外籍男子結(jié)婚的婦女以及此種結(jié)合所生的子女擁有雙重國籍，尤其是當(dāng)規(guī)定單一國籍的法律制度可能導(dǎo)致無國籍狀態(tài)的情況下。
（三）雙重國籍現(xiàn)象難以徹底消除
各國國籍法不同，導(dǎo)致取得國籍規(guī)則不同。因此，雙重國籍現(xiàn)象必然存在，難以徹底消除。出生、婚姻、被收養(yǎng)、歸化、國家繼承等國籍取得規(guī)則的不同，使得個(gè)人可以適用兩個(gè)及兩個(gè)以上的國籍取得規(guī)則，取得兩個(gè)及以上國家的國籍，成為雙重國籍人。雖然根據(jù)國家管轄權(quán)原則，一國有權(quán)不承認(rèn)本國公民具有的其他國家國籍在本國的法律效力，不賦予具有其他國家國籍的本國公民在本國的外國人法律地位。但是根據(jù)國家主權(quán)原則，立法和執(zhí)法是國家主權(quán)事務(wù)，一國無權(quán)干預(yù)其他國家制定和實(shí)施國籍法、取得國籍規(guī)則，也無權(quán)對取得或喪失外國國籍進(jìn)行規(guī)定。一國無權(quán)否定其他國家根據(jù)其國籍法賦予本國公民國籍的合法性，改變本國公民具有的其他國家國籍在本國以外國家的法律效力，也無權(quán)解除具有其他國家國籍的本國公民在本國以外國家的其他國家公民法律地位。因此，無論承認(rèn)雙重國籍與否，雙重國籍都事實(shí)存在。
具有雙重國籍的人數(shù)可能難以完全理清，因?yàn)榉珊褪聦?shí)雙重國籍并存。為保護(hù)個(gè)人信息、免受不利影響，很多雙重國籍人不會(huì)主動(dòng)說明其具有雙重國籍。移民在住在國居住時(shí)間越長，他們說明具有雙重國籍的意愿越低。移民第二代、第三代及未成年遷徙者說明具有雙重國籍的意愿更低。1962 年，牙買加承認(rèn)雙重國籍，所有人都可以合法擁有雙重國籍。但是，至 1996 年，只有 16%牙買加裔加拿大人說明其具有加拿大國籍和牙買加國籍。
另一方面，由于缺少國籍法專業(yè)知識(shí)和主觀認(rèn)識(shí)等原因，一些單一國籍人錯(cuò)誤地認(rèn)為具有雙重國籍，誤報(bào)具有雙重國籍，致使統(tǒng)計(jì)的雙重國籍人數(shù)也不準(zhǔn)確。1992 年，意大利承認(rèn)雙重國籍，但 1991 年，僅有4.8%歸化加拿大的意大利人說明其具有雙重國籍。
關(guān)于雙重國籍的數(shù)據(jù)非常匱乏。雙重國籍國家難以與所有國家相互通報(bào)雙重國籍人數(shù)，而且人人享有變更國籍權(quán)，以致政府無法掌握準(zhǔn)確的雙重國籍人數(shù)。各國移民部門、統(tǒng)計(jì)部門很少統(tǒng)計(jì)、公布雙重國籍人數(shù)。聯(lián)合國移民署、國際勞工組織、聯(lián)合國難民署等國際組織沒有發(fā)布雙重國籍人的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，因?yàn)樗麄兊臄?shù)據(jù)往往來自其成員。加拿大是少有的統(tǒng)計(jì)、公布雙重國籍人數(shù)的國家。1977 年，加拿大承認(rèn)雙重國籍。1981 年至今，加拿大進(jìn)行人口普查時(shí)要求被普查者說明具有的加拿大國籍和其他國籍。2016 年，146 萬人在加拿大人口普查中說明具有加拿大國籍和其他國籍，占總?cè)丝诘?.7%。2021 年，約370 萬人在加拿大人口普查中說明具有加拿大國籍和其他國籍，占總?cè)丝诒壤?.7%。
二、雙重國籍政策興起的主要推動(dòng)因素
雙重國籍政策興起有著非常復(fù)雜的原因，維護(hù)國家利益、保障國籍權(quán)、擴(kuò)大本國政治參與人群、推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程等推動(dòng)著雙重國籍政策興起。
（一）維護(hù)國家利益
維護(hù)國家利益，提升國際競爭力，處罰犯罪分子，是雙重國籍政策興起的關(guān)鍵推動(dòng)因素。
實(shí)施雙重國籍政策，能夠在與其他國家爭奪人口資源時(shí)保持主動(dòng)，雙重國籍政策首先出現(xiàn)在美國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家，為抵消這些國家的雙重國籍政策給本國帶來的不利影響，德國、英國、法國等其他發(fā)達(dá)國家，以及印度、土耳其、巴拉圭等發(fā)展中國家也實(shí)施雙重國籍政策。相比于早先實(shí)施雙重國籍政策的國家，如果其他國家不實(shí)施雙重國籍政策，可能會(huì)在國際競爭中處于劣勢，特別是爭奪人口資源時(shí)難以吸引海外智力、資本和留住國家所需要的境內(nèi)外國人。
（二）保障國籍權(quán)
保障國籍權(quán)是雙重國籍政策興起的重要推動(dòng)因素。第二次世界大戰(zhàn)后，國際范圍內(nèi)越來越強(qiáng)調(diào)保障人權(quán)，實(shí)現(xiàn)人人平等。國際社會(huì)普遍認(rèn)可國籍權(quán)，1948 年《世界人權(quán)宣言》第 15 條規(guī)定：（1）人人有權(quán)享有國籍；（2）任何人的國籍不得被任意剝奪，亦不得否認(rèn)其改變國籍的權(quán)利。國籍權(quán)包括取得國籍權(quán)、變更國籍權(quán)、保留國籍權(quán)等。取得國籍權(quán)是指人人有權(quán)取得至少一國國籍、平等取得國籍，國家應(yīng)不任意拒絕國籍申請、消除出生登記障礙。變更國籍權(quán)是指人人有權(quán)變更國籍和放棄國籍，國家應(yīng)便利緊密聯(lián)系和處于困境人員入籍、便利緊密聯(lián)系前公民復(fù)籍。保留國籍權(quán)是指人人有權(quán)不被任意剝奪國籍，國家應(yīng)防范、補(bǔ)救任意剝奪國籍，有權(quán)不被任意剝奪國籍等。
（三）擴(kuò)大本國政治參與人群
除保障人權(quán)外，擴(kuò)大本國政治參與人群也是雙重國籍政策興起的重要推動(dòng)因素。政治參與不僅適用于本國公民，也適用于外國人。在境內(nèi)工作、居留、繳稅的外國人希望享有與本國公民一樣的政治參與權(quán)，縮小外國人與公民之間的政治參與權(quán)差距符合民主政治發(fā)展的方向。由于很多國家不接受在境內(nèi)工作、居留、繳稅的外國人與本國公民享有一樣的政治參與權(quán)，雙重國籍成為一種替代性選擇，也是擴(kuò)大本國政治參與人群的一種方式。
實(shí)施雙重國籍政策，有助于贏得雙重國籍選民的支持，反之也會(huì)遭到他們的反對，在政治選舉中付出代價(jià)。雙重國籍政策賦予雙重國籍人得到多個(gè)國籍國賦予的權(quán)利、自由和便利，在代議制體制下，能夠取得雙重國籍的人士很難在選舉中支持主張單一國籍政策的政治候選人。美國、加拿大、德國、奧地利、烏克蘭等國家的政治家們主張雙重國籍政策或者刻意不提及單一國籍政策。
（四）推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程
推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程需要雙重國籍政策，通過雙重國籍可以在國家公民與區(qū)域公民之間架起橋梁，將國家引向國家聯(lián)盟，為國家?guī)沓瑖业臋?quán)力擴(kuò)張。雙重國籍是擬制歐盟公民的重要一環(huán)，推動(dòng)形成歐洲政治和民族共同體。1992 年《歐洲聯(lián)盟條約》確立了歐盟公民身份，歐盟公民有權(quán)在國籍國之外的其他歐盟國家舉行的城市或者歐洲議會(huì)選舉中投票或者成為候選人，有權(quán)在歐盟之外通過任何歐盟國家的外交或者領(lǐng)事機(jī)構(gòu)獲得保護(hù)，也有權(quán)向歐洲調(diào)查員和歐洲議會(huì)提出請求，以及在歐盟范圍內(nèi)自由遷徙。
三、雙重國籍政策興起障礙的基本消除
除維護(hù)國家利益、保障國籍權(quán)、擴(kuò)大本國政治參與人群等推動(dòng)因素外，雙重國籍政策興起還得益于有關(guān)障礙的基本消除，主要包括效忠沖突概率偏低，擔(dān)任公職沖突、服兵役沖突、外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)沖突、向國家求償沖突等問題得到了一定程度的解決。
（一）效忠沖突概率偏低
雙重國籍產(chǎn)生效忠沖突主要表現(xiàn)在擔(dān)任公職、服兵役、選舉等方面，只有在雙重國籍人需要對兩個(gè)國籍國同時(shí)盡效忠義務(wù)，而兩個(gè)國籍國又互為敵國時(shí)，才會(huì)發(fā)生，因此這種情形很少出現(xiàn)。由于復(fù)雜的個(gè)人、家庭、祖籍國、住在國等因素，雙重國籍政策并不都轉(zhuǎn)換為實(shí)際取得雙重國籍的事實(shí)。在雙重國籍政策國家，真正采取行動(dòng)取得雙重國籍的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政策上有權(quán)取得雙重國籍的人數(shù)。1998 年，墨西哥將雙重國籍適用范圍擴(kuò)大到生活在海外的墨西哥人。根據(jù) 2000 年美國人口普查統(tǒng)計(jì)，200 多萬墨西哥出生且歸化美國的人有權(quán)恢復(fù)墨西哥國籍，但是只有很少一部分符合條件的墨西哥人前往墨西哥駐美國使領(lǐng)館提交恢復(fù)國籍申請和支付申請費(fèi)。根據(jù)墨西哥外交部估計(jì)，2000—2003 年，只有 3 萬名前墨西哥公民恢復(fù)了墨西哥國籍。2003 年 1 月，印度承認(rèn)雙重國籍，允許美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡和馬來西亞等 7 個(gè)國家的海外印度人申請印度國籍。2005 年，到加拿大訪問的印度高級(jí)代表團(tuán)的一位官員報(bào)告稱，35 萬名在多倫多居住的印度裔人中只有約 500 人具有雙重國籍。
和平與發(fā)展成為世界主題，這也減少了兩個(gè)國籍國為敵國的可能。即使為敵國，如今效忠義務(wù)的排他性已不再是全方位的，而是轉(zhuǎn)變?yōu)橛羞x擇性地存在，即國家在國籍效忠義務(wù)的內(nèi)核部分保留排他性，而在非內(nèi)核部分酌情弱化或放棄，并借此服務(wù)于特定的國家政策。另外，雙重國籍人在需要對兩個(gè)敵對國籍國盡效忠義務(wù)時(shí)，往往趨利避害，自發(fā)地切割與某個(gè)國籍國的聯(lián)系，主動(dòng)避免效忠沖突。
（二）擔(dān)任公職沖突的解決
雙重國籍產(chǎn)生的擔(dān)任公職沖突，在實(shí)踐中一般可以由國內(nèi)法設(shè)立主動(dòng)選擇規(guī)則、被動(dòng)選擇規(guī)則解決，比較簡單易行。主動(dòng)選擇規(guī)則是指雙重國籍人擔(dān)任本國公職，必須放棄外國國籍，否則，承擔(dān)撤銷本國公職的法律責(zé)任。主動(dòng)選擇規(guī)則限制雙重國籍人擔(dān)任本國公職，確定“公職”的范圍 、級(jí)別，以及放棄外國國籍程序。1901 年《澳大利亞憲法》第 44 條規(guī)定：具有任何他國國籍的公民，競選國會(huì)議員，須于國會(huì)提名前放棄他國國籍。2005 年《伊拉克憲法》第 18 條第 4 款規(guī)定：伊拉克人可以具有雙重國籍，若擔(dān)任高級(jí) 、安全或者元首職位，必須放棄其他國籍。
被動(dòng)選擇規(guī)則是指雙重國籍人擔(dān)任外國公職，必須放棄本國國籍，否則，承擔(dān)撤銷本國國籍的法律責(zé)任。被動(dòng)選擇規(guī)則限制雙重國籍人擔(dān)任外國公職，確定“公職”的范圍、級(jí)別及剝奪國籍程序。相對于限制雙重國籍人擔(dān)任本國公職，限制雙重國籍人擔(dān)任外國公職的情況難以及時(shí)掌握和管理，處理起來更加被動(dòng)。1950 年《日本國籍法》（1984 年修正）第 16 條規(guī)定：國民宣誓選擇日本國籍后，未放棄外國國籍，且自愿從事該國公職者，如果法務(wù)大臣認(rèn)定從事該公職顯然違反國籍選擇目的，可以宣告該國民喪失國籍。1957 年《馬來西亞聯(lián)邦憲法》（2022 年修正）第 25 條第 1A 款規(guī)定：如果聯(lián)邦政府確信公民未經(jīng)批準(zhǔn)接受了任何外國政府及其下屬機(jī)構(gòu)的職務(wù)、職位、聘用，或者為其服務(wù)或者執(zhí)行任務(wù)，且接受此類職務(wù)、職位、聘用須以效忠宣誓、保證或申明為條件，可以剝奪其國籍。
（三）服兵役沖突問題的解決
雙重國籍產(chǎn)生的服兵役沖突問題，可以通過多邊公約、雙邊條約解決。為解決因雙重國籍產(chǎn)生的服兵役沖突，國際社會(huì)制定了 1930 年《關(guān)于雙重國籍某種情況下兵役義務(wù)的議定書》、1963 年《歐洲減少雙重國籍和雙重國籍下兵役義務(wù)公約》等國際文件和區(qū)域文件，確定了只要求履行其中單一國籍國的兵役義務(wù)的解決規(guī)則。雙邊條約是解決因雙重國籍產(chǎn)生的服兵役沖突的重要方式之一，一些國家通過協(xié)商簽訂雙邊條約，解決因雙重國籍產(chǎn)生的服兵役沖突。1959 年《以色列和法國關(guān)于具有雙重國籍人服兵役的條約》第 2 條第 1 款規(guī)定：居住在兩締約國之一國的雙重國籍人，必須按要求在其 18 歲時(shí)永久居留的國家服兵役。
（四）外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)沖突的解決
雙重國籍產(chǎn)生的外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)沖突，可以通過多邊公約、雙邊條約解決，有成熟的國際經(jīng)驗(yàn)供參考。不向雙重國籍人提供外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)是解決外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)沖突的基本規(guī)則。國際聯(lián)盟 1930 年《關(guān)于國籍法沖突的若干問題的公約》允許雙重國籍國中的單一國籍國提供外交保護(hù)。第 4 條規(guī)定：國家對于兼有另一國國籍的本國國民不得違反該另一國而施以外交庇護(hù)。隨著對外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)的高度重視，立法和實(shí)踐逐漸松動(dòng)了不向雙重國籍人提供外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)規(guī)則，提供外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)的國家從雙重國籍國的其中一個(gè)國籍國擴(kuò)展到了任一國籍國。2008 年《外交保護(hù)》（聯(lián)合國第 62/67 號(hào)決議）允許雙重國籍國的所有國家提供外交保護(hù)?！锻饨槐Ｗo(hù)》第 6 條規(guī)定：雙重或者多重國籍國民的任一國籍國可針對該人不屬于其國民的國家行使外交保護(hù)。兩個(gè)或者多個(gè)國籍國可為具有雙重或者多重國籍的國民共同行使外交保護(hù)。
解決雙重國籍產(chǎn)生的外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)沖突，還可以通過國內(nèi)法律規(guī)定，例如，規(guī)定不向正在履行其他國家公民義務(wù)、不持本國護(hù)照入境的雙重國籍人提供外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)，比通過多邊公約、雙邊條約解決更易于實(shí)施。美國國務(wù)院指出，具有雙重國籍的美國公民在另一國籍國擔(dān)任政務(wù)崗位公職、服兵役擔(dān)任軍官，可能失去公民身份，不再向其提供外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)。
（五）向國家求償沖突的解決
解決雙重國籍產(chǎn)生的向國家求償沖突，經(jīng)過很多案件的積累，確立了通常規(guī)則和特別規(guī)則。通常規(guī)則是指一國籍國不可以為有雙重國籍的公民向另一國籍國提出求償。特別規(guī)則是指如果能夠證明雙重國籍具有的本國國籍是有效國籍、主要國籍，則可以提出求償。依據(jù) 1930 年《關(guān)于國籍法沖突的若干問題的公約》第 4 條規(guī)定一國籍國不得為有雙重國籍的公民針對另一國籍國提出求償。1898 年Alexander案、1930 年Honey案的仲裁裁決支持了這一立場。1949 年，在對聯(lián)合國勤務(wù)中受傷者求償案的咨詢意見中，把不針對另一國籍國求償?shù)膰覍?shí)踐稱為通常規(guī)則。
1930 年《關(guān)于國籍法沖突的若干問題的公約》之后，更多的國籍案件判決、聯(lián)合國及其機(jī)構(gòu)的意見，支持一國籍國為有雙重國籍的公民針對另一國籍國提出求償?shù)牧觥?984 年，伊朗—美國索賠法庭，在若干國家求償案件中適用了有效國籍、主要國籍的原則。
此外，雙重國籍政策興起離不開其帶來的高收益，為移民輸出國、移民輸入國帶來的高收益吸引著一些國家實(shí)施雙重國籍政策。
雙重國籍對于個(gè)人、移民輸出國、移民輸入國都意味著高收益。個(gè)人因?yàn)榫哂须p重國籍，享有各國籍國賦予的權(quán)利、自由和便利。雙重國籍政策興起前，人們采用零和方式確定國籍，是一 國公民就不是他國公民。雙重國籍政策興起后，采用雙贏方式確定國籍，是一國公民又是他國公民，公民得以行走于國家之間。移民輸出國通過雙重國籍增強(qiáng)國家凝聚力，緊密與海外族裔的聯(lián)系，引進(jìn)海外人才和投資。移民輸入國通過雙重國籍增強(qiáng)國家吸引力，促進(jìn)境內(nèi)外國人歸化、融合，留住需要的外國人。
四、雙重國籍政策興起的啟示與結(jié)論
雙重國籍政策興起，預(yù)示著超國家趨勢的發(fā)展，使個(gè)人重新思考和界定他們對于民族、國家的忠誠問題和自己的身份歸屬?？陀^上，雙重國籍會(huì)降低個(gè)人對某個(gè)民族、國家的歸屬感。降低個(gè)人對某個(gè)民族、國家的歸屬感的內(nèi)化和深化，會(huì)出現(xiàn)某種形式的世界公民。雙重國籍在國家公民身份與世界公民身份之間架起橋梁，將世界各國的現(xiàn)狀與整個(gè)世界的未來聯(lián)系起來。隨著雙重國籍政策興起，個(gè)人取得國籍較少考慮或者不考慮效忠等有效性因素，而更多是技術(shù)性和策略性持有雙重國籍，因?yàn)榧幢闳〉闷渌麌覈?，仍然可以保留存在最大情感?lián)系的國家的國籍。
雙重國籍削弱公民身份的意義，淡化國家對公民凝聚力和公民對國家依賴，松散國家與公民之間的聯(lián)系，可能導(dǎo)致作為傳統(tǒng)政治實(shí)體的民族國家的衰落。雙重國籍使國籍不再具有對國家成員的獨(dú)占意義，將國家成員身份降格為類似于其他社會(huì)組織的成員身份。隨著國籍失去神圣的獨(dú)占性，其逐漸成為一種形式上的歸屬關(guān)系。作為一種從排他性聯(lián)系向非排他性聯(lián)系轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，雙重國籍使更多的人與多個(gè)國家發(fā)生聯(lián)系。國家之間的關(guān)系因?yàn)殡p重國籍而改變，即不是非此即彼，相互競爭，而是你中有我，我中有你，國家利益相互交融。這也在一定程度上沖擊了公民歸屬、文化凝聚、領(lǐng)土劃分等國家的意義。
在逆全球化、逆區(qū)域一體化泛濫的當(dāng)下，強(qiáng)化國籍具有重要的民族國家意義。承認(rèn)雙重國籍只是國家公民身份的多重認(rèn)同，不意味著個(gè)人身份認(rèn)同、族群身份認(rèn)同。預(yù)設(shè)解決雙重國籍產(chǎn)生沖突、問題和風(fēng)險(xiǎn)的制度，可以有效解決產(chǎn)生的法律沖突，但不能消除產(chǎn)生的社會(huì)沖突。奧地利、古巴、圭亞那、越南等民族國家實(shí)施單一國籍政策，有利于確保主權(quán)，保持與公民的緊密聯(lián)系，提振民族的自信心，加強(qiáng)歷史和文化上的民族傳承，維持政府權(quán)威，明晰地界定公民身份與外國人身份的聯(lián)系和區(qū)別。
在越來越多國家實(shí)施雙重國籍政策的形勢下，一些單一國籍政策國家目前可能難以改變其單一國籍政策。由于雙重國籍與民族情結(jié)、結(jié)盟等情形密切相關(guān)，對于具有濃厚民族情結(jié)、盟國較少等情形的單一國籍政策國家，在這些情形未發(fā)生較大變化的情況下，不宜過早放棄單一國籍政策。為了不錯(cuò)失雙重國籍政策給本國、本國公民帶來的收益，這些單一國籍政策國家可以循序漸進(jìn)推進(jìn)雙重國籍政策，以多層次地防御雙重國籍的沖擊，延緩雙重國籍導(dǎo)致的公民身份意義的削弱。
長期以來，雖然國籍無論在標(biāo)準(zhǔn)上還是在法律上都被確立為一種排他性聯(lián)系，但是目前通過國籍與多個(gè)國家存在聯(lián)系正普遍被容忍和接受，甚至得到倡導(dǎo)。由于國家利益、政治參與、區(qū)域一體化等力量的推動(dòng)，以及雙重國籍帶來的沖突和問題逐漸被解決，以及顯見收益的吸引，雙重國籍政策已從興起發(fā)展到繼續(xù)擴(kuò)展，甚至可能徹底改變我們對公民、國家和世界的認(rèn)知。雙重國籍政策興起，預(yù)示著超國家趨勢，可能最終導(dǎo)致作為傳統(tǒng)政治實(shí)體的民族國家的衰落。我國作為單一國籍政策國家，不宜過早放棄單一國籍政策，也不宜絕對排斥雙重國籍政策，而可以循序漸進(jìn)地推進(jìn)雙重國籍政策。
本文摘自劉國福：《試論雙重國籍政策興起的深層原因》，載《武大國際法評(píng)論》2023年第3期。
文章選自珞珈國際法，2023年7月16日
