《國際人才流動(dòng)與治理報(bào)告——以美國為樞紐分析2024》發(fā)布

2024年5月25日

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近日，由全球化智庫（CCG）、國際人才組織聯(lián)合會(huì)（AGTO）、贏眾海外咨詢聯(lián)合研究編寫的《國際人才流動(dòng)與治理報(bào)告——以美國為樞紐分析2024》，在第10屆中國與全球化論壇“全球人才流動(dòng)與治理”平行分論壇上正式發(fā)布。報(bào)告重點(diǎn)分析從中國到美國、歐洲到美國、印度到美國的國際人才流動(dòng)現(xiàn)狀，以及美國作為國際人才流動(dòng)樞紐和國際人才高地，其國際人才流動(dòng)治理的最新動(dòng)態(tài)。報(bào)告顯示，國際人才流動(dòng)在疫情后迎來了較快的復(fù)蘇，美國作為國際人才流動(dòng)樞紐的地位依舊顯著；印度已成為了美國國際人才的第一大來源國；中國則逐漸由單一的國際人才來源國向國際人才來源國、過境國與目的國多重角色于一體轉(zhuǎn)變，未來應(yīng)在多個(gè)方面對(duì)國際人才流動(dòng)治理進(jìn)行優(yōu)化。

報(bào)告全文

 

報(bào)告的主要發(fā)現(xiàn)如下：

第一，美國依然是全球首要的國際人才高地，對(duì)頂尖人才和國際學(xué)生的吸引力依然強(qiáng)勁。2019年，美國向來自中國、歐洲和印度的公民頒發(fā)的非移民工作簽證及職業(yè)類移民簽證總數(shù)約為71萬張；2023年，這一數(shù)據(jù)為79萬張，較疫情前的2019年增加11.5%。其中，中國公民獲得上述簽證的數(shù)量恢復(fù)到了2019年的64%，歐洲則恢復(fù)到了87%，印度展現(xiàn)出強(qiáng)勁增長，達(dá)到了2019年的1.5倍。同年，中國、印度及歐洲的英國、法國、德國在美國高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的學(xué)生達(dá)58.7萬，恢復(fù)到2019年（59.4萬人）的98.9%。

表1 疫情前后美國向來自中國、歐洲、印度頒發(fā)非移民工作簽證及職業(yè)類移民簽證數(shù)量

表2 中國、歐洲主要國家、印度在美留學(xué)人數(shù)及變化

第二，新冠肺炎疫情之后，印度公民獲得美國工簽、綠卡的人數(shù)以及赴美留學(xué)的人數(shù)均快速增長，印度已成為美國國際人才的第一大來源國。2023年，印度公民獲得美國非移民工作簽證及職業(yè)類移民簽證的總數(shù)飆升至48.9萬人，相較于2019年實(shí)現(xiàn)了50%的增長，這一數(shù)字是中國的6.5倍，是歐洲的1.9倍。實(shí)際上，印度公民獲得非移民工作簽證和職業(yè)類移民簽證的總數(shù)在疫情前就開始穩(wěn)步上升，2017年達(dá)到疫情前峰值332,018張。疫情期間，非移民工作簽證類別受到了巨大沖擊，申請(qǐng)人數(shù)斷崖式下降。然而，疫情后印度公民獲得這兩類簽證的數(shù)量陡然回升，在2023年達(dá)到歷史峰值468,923張，是疫情前的1.5倍。

圖1 2014-2023年印度公民獲得非移民工簽和職業(yè)類移民簽證的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

印度公民獲得美國非移民工作簽證的數(shù)量在疫情前保持著較為穩(wěn)定的增長態(tài)勢，在2017年達(dá)到了疫情前頂峰309,242張。疫情期間，獲得這一類別簽證的人數(shù)急劇下降，2021年達(dá)到谷底，僅為2019年的37.5%。然而，隨著印度及美國后續(xù)防疫政策的放寬，這一類別的簽發(fā)量出現(xiàn)了十分顯著的回升。2022年，印度公民獲得非移民工作簽證的數(shù)量回升至341,655張，超過了過往8年的最高值；2023年相應(yīng)數(shù)量進(jìn)一步增加，達(dá)到了442,421張，較2021年低谷的109,771張，增加了3倍，達(dá)到了新的歷史最高值，是疫情前的1.5倍。

圖2 2014-2023年印度公民獲得各類別非移民工簽的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

在疫情期間，印度公民獲得美國職業(yè)類移民簽證的數(shù)量不降反升。2014年至2016年，印度公民獲得美國職業(yè)類移民簽證的數(shù)量持續(xù)下降，從2014年的40,127張下降至2016年的19,681張。此后的2016年至2020年，簽發(fā)量維持在2萬張上下。2021年和2022年，美國授予印度申請(qǐng)人的職業(yè)類移民簽證數(shù)量持續(xù)上升，2021年達(dá)到74,236張，2022年達(dá)到近十年的峰值94,849張。其中EB-1、EB-2和EB-3類別為印度申請(qǐng)人的首選。EB-1類簽發(fā)數(shù)穩(wěn)步上升，2021年達(dá)到峰值的30,825張，EB-2人數(shù)在2022年暴增至59,431張。

圖3 2014-2023年印度公民獲得各類職業(yè)類移民簽證的數(shù)量和總體趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

圖4 印度公民獲得美國各類職業(yè)移民簽證數(shù)量趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

2023年，在美國高校深造的印度留學(xué)生人數(shù)亦達(dá)到26.9萬人，這一數(shù)目為中國在美留學(xué)生總數(shù)的93%，是英國、法國、德國三國在美留學(xué)生總數(shù)的9.3倍，并且與2019年相比，印度在留美學(xué)生數(shù)量增長了39%。21世紀(jì)以來，印度在美留學(xué)人數(shù)一直保持高速增長趨勢，從2000/01學(xué)年的54,664人增長到了2022/23學(xué)年的268,923人，22年間增長了392.0%。受疫情影響，印度在2019/20和2020/21學(xué)年出現(xiàn)了留學(xué)人數(shù)的短暫下降，但隨著印度疫情防控政策的放寬，印度赴美留學(xué)的熱情重新高漲。2021/2022學(xué)年印度在美留學(xué)人數(shù)就恢復(fù)到了疫情前巔峰時(shí)期（2018年）的98.6%。2022/23學(xué)年印度在美留學(xué)人數(shù)再創(chuàng)新高，較2021/22學(xué)年增長了35%，達(dá)到268,923人。

圖5 2000/01-2022/23學(xué)年印度赴美留學(xué)人數(shù)變化（單位：人）

數(shù)據(jù)來源：IIE，Open Doors 2023.

第三，從杰出人才移民簽證（EB-1A）的歷年申請(qǐng)通過率來看，在不同階段，美國對(duì)杰出人才的移民審批并無特別的區(qū)域偏好。2010年，歐洲主要國家以76.67%的通過率位居榜首，中國緊隨其后，達(dá)到67.72%，而印度的通過率則是54.07%。2012年至2016年間出現(xiàn)了顯著的增長，但各國在2016年至2020年間均出現(xiàn)了明顯的下降。主要申請(qǐng)國家如中國、印度、英國、法國、德國均呈現(xiàn)了這一趨勢，這表明美國公民及移民服務(wù)局（USCIS）在審批過程中并未基于國籍或地域?qū)我粐疫M(jìn)行區(qū)別對(duì)待。整體趨勢仍與USCIS的裁決標(biāo)準(zhǔn)有強(qiáng)烈關(guān)聯(lián)。

圖6 中國、歐洲主要國家、印度申請(qǐng)人EB-1A歷年申請(qǐng)通過率

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

第四，中國、歐洲和印度公民獲得美國非移民工作簽證的數(shù)量都明顯受疫情影響，但印度和歐洲恢復(fù)速度遠(yuǎn)大于中國。中國、歐洲和印度公民獲得美國非移民工作簽證的數(shù)量在疫情前基本呈現(xiàn)出穩(wěn)定或者緩慢上升的趨勢，在疫情期間，均遭到巨大沖擊，達(dá)到近十年來的最低值。疫情后，歐洲和印度公民獲得非移民工作簽證的數(shù)量迅速回升，2022年與2023年，歐洲公民獲得赴美非移民工作簽證的總數(shù)已恢復(fù)至22萬張左右，約為疫情前的85%；2023年，印度公民獲得非移民工作簽證的數(shù)量為442,421張，達(dá)到了新的歷史最高值，是疫情前的1.5倍。中國公民獲得非移民工作簽證的數(shù)量恢復(fù)較為緩慢，2023年，中國公民獲得美國非移民工作簽證的總數(shù)恢復(fù)至48,338張，僅為2019年的一半。

圖7 2014-2023年中國、歐洲、印度公民獲得美國非移民工簽的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

第五，疫情之后，中國公民獲得美國非移民工作簽證數(shù)量大幅下降，獲得職業(yè)類移民簽證數(shù)量顯著增加。

中國公民獲得非移民工作簽證和職業(yè)類移民簽證總規(guī)模每年保持在10萬張左右，這一數(shù)字在2018年到達(dá)峰值，達(dá)到112,935張。疫情期間人數(shù)顯著減少，2021年跌至谷底，兩類簽證僅向中國公民發(fā)放了30,624張。2022年之后，中國公民獲得這兩類簽證的數(shù)量大幅回升，2023年恢復(fù)至72,246張，為疫情前的64%。

圖8 2014-2023年中國公民獲得非移民工簽和職業(yè)類移民簽證的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

中國公民獲得非移民工作簽證的數(shù)量在疫情前保持穩(wěn)定增長態(tài)勢，2019年達(dá)到了歷史頂峰95,818張。疫情期間，這一類別簽證遭遇了巨大沖擊，申請(qǐng)人數(shù)急劇下降。雖然隨著政策的放寬，申請(qǐng)數(shù)量顯著回升，但根據(jù)2023年的最新數(shù)據(jù)，中國公民獲得美國非移民工作簽證的總數(shù)恢復(fù)至48,338張，約為2019年的一半。

圖9 2014-2023年中國公民獲得美國各類別非移民工簽的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

疫情期間，中國公民獲得美國職業(yè)類移民簽證的人數(shù)非但沒有出現(xiàn)下降，反而迎來強(qiáng)勢的增長。中國獲得美國職業(yè)類移民簽證的人數(shù)在2021年和2022年連續(xù)兩年持續(xù)攀升，2022年達(dá)到近十年的峰值32,525人，為2019年的1.95倍。

圖10 2014-2023年中國公民獲得各類職業(yè)類移民簽證的數(shù)量和總體趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

其中，中國公民獲得美國杰出人才類移民簽證（EB-1）的數(shù)量也于2022年創(chuàng)新高，達(dá)到11,425張。EB-5類別投資移民一直以來是中國赴美移民簽證的主要選擇，占比一度高達(dá)40.5%。隨著EB-5方案的停擺，2014年至2020年，中國公民獲得EB-5簽證的人數(shù)逐年減少，并于2018年首次低于獲得EB-1簽證的數(shù)量。為了吸引高投資類人群，美國移民局在2022年3月15號(hào)通過了新法，EB-5投資移民取消了排期限制，中國公民獲得EB-5簽證的數(shù)量在2023年恢復(fù)至6,262張。

圖11 2014-2023年中國公民獲得美國職業(yè)類移民簽證的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

第六，中國正經(jīng)歷從單一的國際人才來源國逐步向國際人才來源國、過境國與目的國多重角色于一體的轉(zhuǎn)變，這在中國的國際移民流動(dòng)和國際學(xué)生流動(dòng)方面都有較為顯著的體現(xiàn)，也反映在中國接收僑匯量的逐年遞減與輸出僑匯量排名提升上。

根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部發(fā)布的《國際移民存量2020》報(bào)告，截至2020年年中，中國大陸的海外移民約1,046萬人；與此同時(shí)，在中國大陸的國際移民約104萬人，這一數(shù)字約占中國海外移民總數(shù)的10%，占中國大陸總?cè)丝诘?.07%，低于巴西（0.51%）和印度（0.35%）。

圖12 中國大陸的海外移民數(shù)量與在華國際移民數(shù)量

數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部《國際移民存量2020》。

圖13 世界主要國家國際移民占總?cè)丝诒壤?/span>

數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部《國際移民存量2020》,World Bank. DataBank Population.

然而，中國吸引國際人才的力度也在持續(xù)加大，并逐漸成為國際人才流動(dòng)的重要目的地。根據(jù)第七次全國人口普查結(jié)果，2020年11月居住在中國大陸31個(gè)省份、自治區(qū)和直轄市，并接受普查登記的外籍人士為84.6萬人，相較于2010年11月的59.4萬人增加了25.2萬人，增長幅度為42.4%。這一增長趨勢在永久居留權(quán)的相關(guān)數(shù)據(jù)中也得到了體現(xiàn)。具體來看，2016年，公安部批準(zhǔn)了1576名外籍人士獲得中國永久居留權(quán)，而從2004年至2013年的十年間，累計(jì)獲此資格的外國人總數(shù)僅為7,356人。這一數(shù)字的躍升在2018年更為顯著，僅2018年上半年，就有2,409名外國人獲得了在中國的永久居留許可，與前一年同期相比增長了109%，這一數(shù)字甚至超過了2016年全年批準(zhǔn)人數(shù)的1.5倍。

根據(jù)聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）最新數(shù)據(jù)，2021年中國在海外高等教育機(jī)構(gòu)留學(xué)的學(xué)生共102.1萬人，數(shù)量居全球首位，比2019年減少3.6%。2000~2019年，特別是2008年北京奧運(yùn)會(huì)之后，中國出國留學(xué)人數(shù)快速增長，發(fā)展趨勢與中國參與全球化進(jìn)程的總體趨勢基本相同。根據(jù)教育部數(shù)據(jù)，2019年，中國出國留學(xué)人數(shù)為70.35萬人。受新冠肺炎疫情、簽證簽發(fā)受限等因素影響，2020~2022年出國留學(xué)人數(shù)有所下降。

圖14 2000~2022年中國當(dāng)年出國留學(xué)人員數(shù)量變化

資料來源：根據(jù)教育部等公開數(shù)據(jù)整理，2020、2021年數(shù)據(jù)來自第二十屆中國國際人才交流大會(huì)上相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話，2022年數(shù)據(jù)來自網(wǎng)絡(luò)資料。

與中國出國留學(xué)生規(guī)模增長軌跡一致，過去二十年間，來華留學(xué)的國際學(xué)生群體同樣經(jīng)歷了顯著增長。2000年，中國境內(nèi)的國際學(xué)生注冊(cè)總數(shù)為5.22萬人，2018年增至49.22萬人，增長了8.4倍。盡管長期增長趨勢明顯，但從2004年開始，國際學(xué)生人數(shù)的年增長率呈現(xiàn)出逐步放緩的態(tài)勢。2018年相較于2017年的增長率僅為0.62%，這一數(shù)字遠(yuǎn)低于全球國際學(xué)生年增長率1%至7%的普遍水平，增長動(dòng)力有所減弱。

圖15 來華國際學(xué)生總數(shù)與年增長率變化（1996-2018）

資料來源：

1. 1996-2007來華留學(xué)生總數(shù)來自程家福. 來華留學(xué)生教育結(jié)構(gòu)歷史研究（1950-2010）.

2. 2008-2018來華留學(xué)生數(shù)據(jù)來自中國教育部網(wǎng)站.

中國接收僑匯量的逐年遞減與輸出僑匯量及排名的上升，也間接映射出中國正經(jīng)歷從傳統(tǒng)的移民輸出國，逐步向移民來源國、過境國與目的國多重角色于一體的角色變遷。2021年之前中國一直是僅次于印度的第二大僑匯接受國，2022年，這一格局發(fā)生轉(zhuǎn)變，中國從第二大僑匯輸入國轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜绲谌髢S匯輸入國。與此同時(shí)，中國作為國際僑匯的一個(gè)重要源頭，其2022年度的僑匯輸出總額為182.6億美元，盡管這一數(shù)額相比2021年的230億美元有所下滑，中國已躍升至全球第五大僑匯來源國。

表3 中國大陸接收及匯出的僑匯規(guī)模及世界排序（僑匯單位為現(xiàn)價(jià)美元）

數(shù)據(jù)來源：WORLD MIGRATION REPORT 2024.

針對(duì)中國在當(dāng)前國際人才流動(dòng)中角色的轉(zhuǎn)變，報(bào)告提出未來應(yīng)該從以下方面優(yōu)化中國國際人才流動(dòng)的治理：一是探索建立健全技術(shù)移民制度，發(fā)揮技術(shù)移民制度在引進(jìn)外國人才中的支柱性作用；二是健全國際學(xué)生全鏈條管理制度，加大力度促進(jìn)來華留學(xué)工作發(fā)揮“聚才”“用才”作用；三是樹立更加包容的治理理念，以開放包容、公平公正的心態(tài)審視移民議題；四是加強(qiáng)與國際組織的交流合作，發(fā)揮國際組織及機(jī)構(gòu)在交流、對(duì)話、共識(shí)達(dá)成、專業(yè)服務(wù)等方面作用；五是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與移民共治，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，聯(lián)合相關(guān)利益方的多元化治理體系；六是試行更加開放的簽證政策，擴(kuò)大單方面免簽國家的范圍，提升來華簽證電子化水平，七是打造更國際化的生活環(huán)境，解決外籍人士支付困難、上網(wǎng)困難等問題。