崔洪建：雙重旋渦中的英國外交
2020年1月20日文章選自中國國際問題研究院，2020年1月15日
在脫歐前景不明和國際格局劇烈變動產(chǎn)生的雙重不確定性下，2018/2019年的英國外交既要在政治變化中調(diào)校其方向、又要服務(wù)于脫歐進(jìn)程、構(gòu)建“新型英歐關(guān)系”，還要躋身于大國競爭，并在多邊和地區(qū)事務(wù)中保持能見度。英國外交在脫歐進(jìn)程中服務(wù)于其總體戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)和安全目標(biāo)的任務(wù)加重，但在國內(nèi)國際政治的雙重旋渦中，其外交空間受限，投機(jī)性和冒險性上升。
一、調(diào)校外交目標(biāo)
在2018年7月到2019年7月之間，英國保守黨政府主掌外交事務(wù)的首相和外交大臣職位發(fā)生戲劇性變化：梅政府前外交大臣鮑里斯·約翰遜成為新任首相，而接替他擔(dān)任外交大臣的杰里米·亨特則在黨首之爭中敗北并被排除在新政府之外。英國外交在這一政治變化中如何調(diào)校并實現(xiàn)其目標(biāo)、約翰遜政府是否繼承“全球英國”這一梅政府的外交遺產(chǎn)，成為觀察這一時期英國外交動向的起點。
（一）“軟脫歐”路線體現(xiàn)英國外交連續(xù)性。亨特上任伊始即于2018年8月訪美，并在美國和平研究所發(fā)表演講，較為系統(tǒng)地闡述了英國官方對國際形勢的總體看法和政策導(dǎo)向。他在演講中以如何“維護(hù)戰(zhàn)后至今的民主政治經(jīng)濟(jì)秩序”為主題，羅列了蔑視國際規(guī)則（以俄羅斯“入侵格魯吉亞、吞并克里米亞”、“毒殺前間諜”以及敘利亞政府使用化學(xué)武器為例）、東西方之間權(quán)力平衡的變化（其中以中國經(jīng)濟(jì)崛起和“不完全接受現(xiàn)有規(guī)則”為例）、西方民主制度遭遇挑戰(zhàn)以及受伊斯蘭極端主義煽動的恐怖主義等“四大威脅”，并提出三點應(yīng)對主張，即“重建強(qiáng)有力的價值觀聯(lián)盟”、“從制度優(yōu)勢中重獲經(jīng)濟(jì)動能以提升競爭力”以及“處理好來自西方內(nèi)部的政治、經(jīng)濟(jì)和社會挑戰(zhàn)”。亨特試圖淡化脫歐對英國內(nèi)政外交的影響，也避免對特朗普政府的外交政策進(jìn)行直接評論，仍將英國定位于“西方核心國家”與“美國最親密盟友”。在2019年新年致辭中，正處于脫歐進(jìn)程關(guān)鍵階段的特蕾莎·梅對英國外交一句帶過，稱2019年英國將“克服分歧與歐洲鄰居建立新的牢固關(guān)系并將英國建設(shè)成全球性的貿(mào)易國家”。自2018年11月提出脫歐協(xié)議后，特蕾莎·梅的主要精力集中在與議會的博弈上，在外交上鮮有系統(tǒng)論述且集中在如何維護(hù)英國貿(mào)易地位并堅持多邊規(guī)則等方面。
（二）“硬脫歐”目標(biāo)強(qiáng)化英國外交的議題導(dǎo)向和功利性質(zhì)。約翰遜政府上臺后將“全球英國”的外交目標(biāo)表述為塑造“富有進(jìn)取心、外向型和真正全球化的英國，慷慨大度并與世界接軌”。在向議會陳述其執(zhí)政方針時，約翰遜以2050年為期，提出了在英國實現(xiàn)“居于新貿(mào)易協(xié)定網(wǎng)絡(luò)中心、歐洲最繁榮經(jīng)濟(jì)”、“擁有最強(qiáng)大的交通和技術(shù)聯(lián)通能力”、“引領(lǐng)世界實現(xiàn)零排放目標(biāo)”、“提供最具活力的商業(yè)投資環(huán)境”等一系列遠(yuǎn)大目標(biāo)，為此將采取如期脫歐、加速與其他經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行自貿(mào)談判、調(diào)整移民政策等現(xiàn)實步驟。因此，約翰遜政府的外長拉布在訪美期間沒有像其前任那樣發(fā)表長篇大論，而是聚焦于英美貿(mào)易談判等問題。隨著脫歐方向的變化，英國外交延續(xù)了“全球英國”的目標(biāo)，但體現(xiàn)出更強(qiáng)烈的議題導(dǎo)向和功利性質(zhì)。
二、應(yīng)對脫歐與構(gòu)建英歐“新型關(guān)系”
應(yīng)對脫歐是英國的頭等大事，在特蕾莎·梅政府提出打造“英歐關(guān)系新時代”后，服務(wù)于脫歐進(jìn)程并在經(jīng)濟(jì)、安全領(lǐng)域與歐洲國家構(gòu)建新關(guān)系，成為英國對歐外交的兩項主要任務(wù)。
（一）服務(wù)于脫歐進(jìn)程。在脫歐進(jìn)程中，英國與歐盟關(guān)系正從原有成員國關(guān)系向正常外交關(guān)系漸變。除在脫歐問題上保持與歐盟及法、德等國溝通外，自2019年1月起，英國外交部聯(lián)合國際貿(mào)易部等在其官方網(wǎng)站上連續(xù)發(fā)布?xì)W盟國別“脫歐服務(wù)信息”，主要內(nèi)容是在無協(xié)議脫歐的情況下，就英歐跨境貿(mào)易、人員往來、職業(yè)認(rèn)證和數(shù)據(jù)保護(hù)等問題為英國公民提供服務(wù)。約翰遜政府提出在2019年10月31日前如期脫歐目標(biāo)后，英國政府網(wǎng)站開辟專欄，就業(yè)務(wù)與機(jī)構(gòu)、個人與家庭如何應(yīng)對脫歐等提供信息及外交服務(wù)。
（二）建構(gòu)英歐新型關(guān)系。除為脫歐提供應(yīng)急服務(wù)外，英國對歐外交的主要工作一是加強(qiáng)與歐洲國家尤其是非歐盟經(jīng)濟(jì)體的聯(lián)系，為應(yīng)對脫歐可能帶來的經(jīng)濟(jì)沖擊做準(zhǔn)備，二是以安全合作為主要手段，強(qiáng)化與歐洲各國的機(jī)制性聯(lián)系。在英國與瑞士年貿(mào)易額已達(dá)300億英鎊的背景下，2018年10月亨特訪問瑞士，這是英國外交大臣自1996年以來的首訪。兩國簽訂“英國退出歐盟和人員自由流動協(xié)議后臨時過渡期勞動力市場準(zhǔn)入?yún)f(xié)定”，并于2019年7月提交英國議會，其運籌脫歐后英瑞經(jīng)貿(mào)關(guān)系的意圖明顯。加強(qiáng)和拓展安全合作是英國構(gòu)建新型英歐關(guān)系的主要手段。英國“伊麗莎白女王航母”編隊將于2021年首次部署，在英國的外交努力下，荷蘭于2018年10月宣布成為首個加入其航母編隊任務(wù)的國家，網(wǎng)絡(luò)反恐也成為兩國安全合作的主要領(lǐng)域。英國還于2019年3月與冰島簽署防務(wù)與安全合作備忘錄，承諾加強(qiáng)在警務(wù)、反恐、海上搜救、危機(jī)管控和網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的協(xié)作。英國還以安全合作為抓手進(jìn)一步加強(qiáng)了與北歐國家和波蘭等的關(guān)系。
三、參與大國博弈
應(yīng)對國際變局并參與大國博弈，是英國在脫歐背景下維護(hù)并體現(xiàn)其大國地位的主要手段。其主要表現(xiàn)是維持并加強(qiáng)英美關(guān)系、與俄羅斯既對抗又接觸，在對華事務(wù)上則體現(xiàn)出政治安全干預(yù)與經(jīng)貿(mào)合作相矛盾的趨勢。
（一）對美需求上升、協(xié)調(diào)增強(qiáng)。由于脫歐方向的變化，特蕾莎·梅政府和約翰遜政府時期對美國的需求和投入有所不同。梅政府提出的脫歐協(xié)議草案立足于軟脫歐、慢脫歐，其后期在陷入與議會的內(nèi)斗后對美外交投入不多，但仍在倒臺之前頂住民意壓力幫助特朗普實現(xiàn)訪英。梅在會見特朗普時不僅強(qiáng)調(diào)英美“特殊關(guān)系”，也未回避雙方在外交觀念、伊核協(xié)議和氣候變化等問題上的分歧。盡管實現(xiàn)了訪英，但特朗普對梅的軟脫歐路線及英美分歧不滿，在訪英前后對梅進(jìn)行公開批評并向約翰遜示好。為避免受特朗普在英民眾中名聲不佳的拖累，準(zhǔn)備參選保守黨黨魁的約翰遜未應(yīng)邀與其會面。但在約翰遜政府尋求硬脫歐、快脫歐的背景下，美國在英國尋求貿(mào)易和投資替代中的重要作用凸顯，英國對美外交需求增大，主要目的是盡快獲得有關(guān)英美自貿(mào)談判的政治承諾，以此來鞏固國內(nèi)民意支持并對歐盟施壓。為此約翰遜上任后即與特朗普通話，認(rèn)為“脫歐為加強(qiáng)英美經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系提供重大機(jī)遇”，并強(qiáng)調(diào)脫歐后英美“應(yīng)立即展開自貿(mào)談判”。外交大臣拉布旋即訪問美國、加拿大和墨西哥三國，除欲落實美方承諾外，還試圖將自貿(mào)協(xié)定談判范圍擴(kuò)展至被特朗普“改造”后的北美自貿(mào)區(qū)。受英國國內(nèi)政治及脫歐方向變化的影響，美國在英國外交中的權(quán)重上升，除加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)聯(lián)系外，英國在太空軍事化、中東問題上表現(xiàn)出跟進(jìn)美國的態(tài)勢。
（二）對俄施壓與接觸并舉。英國對俄羅斯除繼續(xù)外交施壓外也保持接觸，展現(xiàn)出一定的靈活性。英國借“毒殺間諜事件”對俄保持壓力，拉攏法、德、美、加于2018年9月發(fā)表聯(lián)合聲明，指責(zé)俄羅斯情報機(jī)構(gòu)實施毒殺行為并聲稱各國將共同應(yīng)對類似事件。英國借此顯示西方團(tuán)結(jié)，但也表明其無意、無力升級事態(tài)。在“間諜事件”就此休止后，英國又借網(wǎng)絡(luò)攻擊問題繼續(xù)對俄保持外交壓力。在施壓同時，英國逐漸恢復(fù)與俄接觸，特蕾莎·梅在日本參加G20峰會期間會晤普京總統(tǒng)，雙方就維護(hù)伊核協(xié)議、烏克蘭等問題進(jìn)行對話。
（三）對華采取雙軌策略。出于尋求外部經(jīng)貿(mào)合作以應(yīng)對脫歐沖擊的考慮，英國急于發(fā)展對華經(jīng)貿(mào)關(guān)系。英國政府在開展“一帶一路”倡議框架下合作、探討中英自貿(mào)協(xié)定可行性等方面態(tài)度積極，但在南海、香港等涉及中國主權(quán)、安全利益的問題上則采取干涉立場。這種試圖將政治與經(jīng)貿(mào)事務(wù)切割的“雙軌策略”，給中英關(guān)系帶來復(fù)雜性和不確定性。
四、介入多邊與地區(qū)事務(wù)
為落實“全球英國”目標(biāo)，英國介入多邊與地區(qū)事務(wù)的重點包括：在全球治理如氣候變化領(lǐng)域試圖發(fā)揮引領(lǐng)作用；以應(yīng)對脫歐為目的在各地區(qū)推行經(jīng)濟(jì)外交和伙伴關(guān)系；在地區(qū)安全事務(wù)上加強(qiáng)與歐美協(xié)調(diào)并逐漸從在歐美間保持平衡向跟進(jìn)美國變化。
（一）在氣候變化領(lǐng)域保持能見度。2018年9月，梅政府以“成為世界低碳科技領(lǐng)導(dǎo)者”為目標(biāo)，宣布對汽車零排放研發(fā)提供1.06億英鎊資助。2019年6月，梅政府向議會提交立法動議，為英國在2050年前實現(xiàn)零排放制定法律，以保持其“全球領(lǐng)先地位”，并要求其他國家跟進(jìn)。
（二）加強(qiáng)對非、亞和北美外交。繼特蕾莎·梅于2018年8月訪非后，英國政府于2019年1月向議會提交與非洲東部和南部國家建立“經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”的協(xié)定。英國在亞洲的外交重點放在了日本和越南。在安倍于2019年1月訪英期間，英日發(fā)表聯(lián)合聲明，提出將英國的“現(xiàn)代工業(yè)戰(zhàn)略”與日本“社會5.0戰(zhàn)略”對接，目標(biāo)是建立“塑造21世紀(jì)的新型聯(lián)盟”。英日還就在脫歐后即刻進(jìn)行自貿(mào)協(xié)定談判達(dá)成共識。2019年7月，英國與越南舉行第七次戰(zhàn)略對話，主要涉及脫歐后越方將與歐盟自貿(mào)協(xié)定及“全面伙伴關(guān)系及合作協(xié)定”轉(zhuǎn)化適用于英方，以及在越南擔(dān)任聯(lián)合國安理會非常任理事國及東盟輪值主席期間加強(qiáng)合作等。
（三）在中東及伊朗問題上逐漸轉(zhuǎn)向。美國單方面退出伊核協(xié)議后，英國與法、德等其他締約方基本保持一致立場，希望維持協(xié)議并采取行動應(yīng)對美方的單邊制裁。但在英國國內(nèi)政局變化、美國加大對伊朗施壓、伊朗方面采取重啟核開發(fā)計劃后，英國逐漸調(diào)整其對伊朗和中東政策：一方面加大對伊朗施壓，就人權(quán)問題等實施制裁，另一方面以伊方違反歐盟對敘利亞制裁為名，在直布羅陀海域扣押伊朗油輪，導(dǎo)致海灣局勢一度緊繃。隨后英國以“維護(hù)航行自由”為借口加入美國召集的“國際海洋安全行動”。英國這種兩面下注的做法試圖將維持伊核協(xié)議與“解決伊朗問題”相區(qū)分，既在美歐分歧之間確立自身立場和利益，同時向美中東和伊朗政策靠攏并為其在海灣地區(qū)實現(xiàn)軍事存在制造理由。
