鄭金連：從永久居留制度的設(shè)置目的思考《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》

作者?| 鄭金連 清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院

2020年2月，《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）公開征求意見，引發(fā)了網(wǎng)絡(luò)熱議。作者認(rèn)為，引發(fā)討論的一個重要原因可能出于對永久居留制度的歷史淵源及制度設(shè)置目的不了解，以至于認(rèn)為永久居留的申請條件過于容易；了解永久居留制度的歷史過程及其為引進人才服務(wù)的目的，可能更容易理解《條例》中申請永久居留申請的各項條件。

全球化經(jīng)歷貨物流動、資本流動進入人才流動的歷史發(fā)展新階段。作為全球化的捍衛(wèi)者和受益者，作為世界第二大經(jīng)濟體，我國已經(jīng)是推動全球化新機制的重要力量，在構(gòu)建人類命運共同體中將承擔(dān)更多的國際責(zé)任，而全球化新機制的建設(shè)以及國際責(zé)任的承擔(dān)，都不僅需要中國力量，更需要各行各業(yè)的國際化人才。永久居留制度是其他國家行之有效的吸引國際人才的手段，也是我國建立具有國際競爭力的人才制度的重要方面。

在我國，永久居留制度可追溯到1985年出臺的《外國人入境出境管理法》，該法首次提到了永久居留。2004年8月，在加入WTO三年后，我國發(fā)布《外國人在中國永久居留審批管理辦法》（以下簡稱《辦法》），正式加入永久居留證頒發(fā)國行列，實施永久居留證制度，原則上可以為在中國境內(nèi)符合申請資格的外國人士簽發(fā)永久居留權(quán)證明，俗稱中國“綠卡”。隨著國內(nèi)外形勢變化，2016年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強外國人永久居留服務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》），隨后公安部陸續(xù)在北京、上海、廣東、福建等地開展出入境管理改革試點，試圖通過改革出入境制度，為試點區(qū)域吸引人才創(chuàng)造環(huán)境，加快了吸引國際人才的步伐。在《意見》及相關(guān)試點政策制度化、規(guī)范化的基礎(chǔ)上，為系統(tǒng)地解決外國人永久居留制度當(dāng)前存在的問題，形成了目前《條例》?？傮w來看，《條例》的出臺，將使得外國人申請中國永久居留的條件更務(wù)實，受理審批程序更加規(guī)范和優(yōu)化，永久居留資格待遇得到全面落實，永久居留相關(guān)服務(wù)水平也將得到實質(zhì)性提高，標(biāo)志著我國外國人才永久居留制度更加法制化更加國際化。

《條例》引發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱議，核心問題可能是不了解永久居留制度設(shè)置的目的，也表明《條例》在立法目的這方面還有待進一步明確?？v觀歷史，不管是美國這樣的移民國家，還是德國這樣的民族國家，其永久居留制度皆主要是為了留住國家長期需要的人才而制定。美國獲得綠卡的通道有四種，通過工作、家庭、難民或政治避難以及其他方式，家庭與工作兩種渠道緊密相連，因為人才移民必然涉及配偶、子女等直系親屬移民。通過工作申請獲得綠卡的又稱作職業(yè)移民，職業(yè)移民分為五類，EB-1杰出人才，EB-2優(yōu)秀人才，EB-3專業(yè)人才，EB-4特殊人士，EB-5投資者，現(xiàn)行美國移民法給職業(yè)移民規(guī)定的配額上限是每年14萬個名額。據(jù)報道，自2004年實施外國永久居留制度以來，2004-2013年期間，我國僅有7356名外國人獲得中國“綠卡”；2016年，公安部共批準(zhǔn)1576名外國人在中國永久居留，較2015年增長163%。而據(jù)美國國土安全部數(shù)據(jù)顯示，美國綠卡獲得人數(shù)每年約100萬，目前綠卡持有者中高技能人才占12%左右，每年通過永久居留制度吸引的高技能人才為12萬人左右。這意味著我國自實施永久居留制度以來，綠卡簽發(fā)總量也僅為美國一年簽發(fā)的高技能人才綠卡的10%左右。由此可見我國人才引進制度的國際競爭力差距。

當(dāng)前，國際人才競爭態(tài)勢發(fā)生了巨大變化，逆全球化態(tài)勢明顯，中美貿(mào)易戰(zhàn)的持續(xù)僵持，單邊主義抬頭，美國聯(lián)邦政府針對“千人計劃”等采取了一系列行動，從法律層面限制外國企業(yè)和機構(gòu)在美引進人才。美國加大技術(shù)人才引進，德國新出臺《技術(shù)移民法》，英國等發(fā)達國家也不斷推動移民制度改革，都在加大人才吸引力度，而中國各類海外引才計劃目前則備受挫折。《條例》的出臺，將有助于中國以更國際化、更制度化的方式吸引國際優(yōu)秀人才，助力中國創(chuàng)新發(fā)展。因此，《條例》在立法目的部分，不僅僅應(yīng)該包括“進一步擴大對外開放”和規(guī)范外國人永久居留管理，更應(yīng)該突出以國際視角、國際接軌的方式引進人才的需要。

網(wǎng)絡(luò)上熱議的另一個突出問題是認(rèn)為永久居留的申請門檻過低。其實，我國永久居留證歷來被譽為“最難申請的綠卡”。申請門檻過高、程序復(fù)雜、適用范圍小、相關(guān)待遇不夠明確等問題，是永久居留制度沒有充分發(fā)揮吸引高層次人才的作用的重要原因。近年來，隨著海外高層次人才引進工作的推進，外國人永久居留證的申請以及相關(guān)待遇落實問題日益凸顯，從《條例》的具體條款看，其制定也是側(cè)重這兩個問題展開。

就《條例》中列出的申請條件而言，作者認(rèn)為其中規(guī)定的綠卡申請條件多為給人才引進部門留有活口的條件，都需要由移民管理部門與科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等部門協(xié)商的條款，具體條件需要各部門進一步明確?！稐l例》中第十條為一般條件，第十一條針對突出貢獻人員，按作者理解應(yīng)該是目前各領(lǐng)域獲得國家級獎項的人才，第十二條針對可以直接申請永久居留的杰出人才，第十三條是針對各行各業(yè)急需緊缺的高技能人才，而第十二第十三條的具體條件皆為國家移民管理部門與外交、發(fā)展改革、教育、科技、人力資源社會保障、商務(wù)、文化、衛(wèi)生健康、體育等部門會商后方可進一步明確。第十五條和第十六條是在探索通過市場化的渠道給在中國工作、投資的外國人才留下申請永久居留的通道，但是具體條件需要根據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展情況和國內(nèi)勞動力市場情況進行定期調(diào)整。關(guān)于給配偶等直系親屬頒發(fā)永久居留的條款，其實是沿襲《外國人在中國永久居留審批管理辦法》中的條款，主要是為獲得永久居留的人才的配偶及直系親屬服務(wù)的條款。

這些申請條件從國際對比來看，門檻并不低，而且在實際操作中，因為涉及不同部門的層層審批，申請難度不小，“最難申請的綠卡”的形象不可能一下子得到改觀。相比于2004年發(fā)布的《辦法》，個人感覺《條例》在申請條件方面的主要進步是，一方面具體申請標(biāo)準(zhǔn)的考核指標(biāo)上更對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，減少了對用人單位的要求，為用人單位留住優(yōu)秀外籍人才松綁。當(dāng)然，針對第十五、十六條，作者認(rèn)為仍需要結(jié)合社會各方面反饋的意見，進一步商榷，而且需要建立從短期工作簽證到長期永久居留的過渡通道。