陸毅茜：為外籍人才提供永久居留權(quán)是國(guó)際通行做法，是“人才強(qiáng)國(guó)”的必經(jīng)之路

作者?| 陸毅茜 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)展研究院

　　一般來說，所謂“移民”某個(gè)國(guó)家就是獲得那個(gè)國(guó)家的永久居留權(quán)。世界上諸多國(guó)家的移民政策和法案雖有很多差異，但都把永久居留權(quán)作為一項(xiàng)核心內(nèi)容，因?yàn)樗呛侠砗戏ǖ匚?、管理和服?wù)外籍人才的重要策略。美國(guó)能夠在二戰(zhàn)后成為世界第一強(qiáng)國(guó)，從廣泛地引進(jìn)各國(guó)人才是根本原因之一，而引進(jìn)人才依靠的就是其開放務(wù)實(shí)而又不斷發(fā)展完善的移民法案。二戰(zhàn)后，美國(guó)通過鼓勵(lì)大量來自歐洲的人才定居美國(guó)，建立起了強(qiáng)大的科技、工業(yè)和軍事基礎(chǔ)；二十世紀(jì)60年代，美國(guó)又憑借開放、規(guī)范、務(wù)實(shí)的移民政策，源源不斷地、大量地吸引著來自世界各地的人才，建立起了世界上最龐大的人才隊(duì)伍，引領(lǐng)了全球知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，確保了其經(jīng)濟(jì)和科技的領(lǐng)先地位。在美國(guó)的帶動(dòng)下，越來越多的發(fā)達(dá)國(guó)家都認(rèn)識(shí)到通過移民政策吸引、篩選和保留國(guó)際人才的重要性，陸續(xù)推出以移民法規(guī)和政策為基礎(chǔ)的人才戰(zhàn)略。

綜合比較主要移民國(guó)家通過移民制度來吸引人才的機(jī)制，主要體現(xiàn)出以下四個(gè)特點(diǎn)。

第一，根據(jù)本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要，通過制定并多次修改移民法規(guī)來不斷規(guī)范和完善其移民制度。以美國(guó)為例，真正開啟美國(guó)技術(shù)移民制度的是1952年的《麥卡倫－沃爾特法》，這是美國(guó)歷史上第一次將技術(shù)移民在總移民限額中的比例提高到了50%。雖然主要對(duì)象還是歐洲族裔，但該移民法明確規(guī)定了這些技術(shù)移民必須是受過高等教育、擁有美國(guó)急需的專業(yè)技術(shù)和突出才能的人才。該法案實(shí)施后，效果顯著。在二十世紀(jì)六十年代，盡管當(dāng)時(shí)非美國(guó)出生的移民人口僅占美國(guó)人口的5%，但其科學(xué)院成員中移民的比例，諾貝爾獎(jiǎng)獲得者中移民的比例，以及醫(yī)生中移民的比例都大大高于5%，達(dá)到20%左右，這說明技術(shù)移民正在為美國(guó)的科技發(fā)展做出著巨大貢獻(xiàn)。1965年，美國(guó)又調(diào)整制定了新移民法，每年留出3-5萬個(gè)移民名額給來自任何國(guó)家的高級(jí)專門人才，為其在全球范圍內(nèi)吸引優(yōu)秀人才奠定了的基礎(chǔ)。也正因?yàn)檫@一調(diào)整，亞裔中的優(yōu)秀人才成為了技術(shù)移民的主體。1990年，美國(guó)再次調(diào)整移民法。技術(shù)移民配額增加到14萬，并開始細(xì)化吸引多類技術(shù)人才，如高端人才，高學(xué)歷專業(yè)人才，技術(shù)工人等。通過不斷地調(diào)整，美國(guó)的移民制度逐漸趨于成熟，其技術(shù)移民政策的根本目的就在于使對(duì)美有用的人才永久居留在美國(guó)。

第二，除美國(guó)外，一些主要移民國(guó)家先后實(shí)行了計(jì)分制的永久居留體系，如加拿大（1967年）、澳大利亞（1989年）、新西蘭（1991年）、英國(guó)（2001）等。盡管各國(guó)計(jì)分的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容不太一樣，但其本質(zhì)相同，都是根據(jù)本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求來制定量化標(biāo)準(zhǔn)，篩選外籍人才。計(jì)分制中，申請(qǐng)人的學(xué)歷、職業(yè)、技能、語(yǔ)言、年齡，以及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)融入能力等因素被納入計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，并被量化評(píng)估分?jǐn)?shù)。這個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)融入能力就主要包括了申請(qǐng)人是否已經(jīng)獲得工作聘任，以前和預(yù)期的工資收入，是否在移居國(guó)學(xué)習(xí)或工作過，是否有親戚在本國(guó)，是否有創(chuàng)業(yè)能力等。

第三，提供包容優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化環(huán)境，留住外籍人才。盡管世界各國(guó)針對(duì)永久居留權(quán)的申請(qǐng)條件不盡相同，但在規(guī)定獲得永久居留權(quán)的外籍人士應(yīng)獲得何種待遇方面是基本一致的，即他們享有與移居國(guó)公民大致相同的權(quán)利，除了涉及到國(guó)家安全、政府選舉和外事服務(wù)（如護(hù)照）方面的權(quán)利。同時(shí)，這種包容優(yōu)越的環(huán)境不僅包括了向外籍人才提供物質(zhì)支持，如具有吸引力的薪水，科研經(jīng)費(fèi)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、發(fā)展機(jī)會(huì)等，更包括了充分的社會(huì)支持。例如，為外籍人才提供至少是國(guó)民待遇的醫(yī)療、退休、教育等福利制度保障，讓他們無后顧之憂，從而體會(huì)到移居國(guó)對(duì)他們的接受、包容與尊重，此外，社會(huì)文化和人民思想意識(shí)也會(huì)隨著各國(guó)人才的定居而更加國(guó)際化和多元化。很多移民研究都顯示，這種社會(huì)環(huán)境的支持與包容，會(huì)使新移民產(chǎn)生強(qiáng)烈的歸屬感和認(rèn)同感，從而提升他們?yōu)樽约憾ň訃?guó)作出貢獻(xiàn)的動(dòng)力。

第四，將留學(xué)生作為人才的儲(chǔ)備力量。對(duì)留學(xué)生（尤其是學(xué)位留學(xué)生）的培養(yǎng)既節(jié)省了很大一部分高等教育前的人才培養(yǎng)資源，又培養(yǎng)出了眾多熟悉移居國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的，具備較高融入能力的，國(guó)際人才。例如，二戰(zhàn)后不久，美國(guó)大學(xué)就通過提供優(yōu)厚的助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金和優(yōu)惠貸款來吸引國(guó)外留學(xué)生就讀。1965年美國(guó)移民法案建立了身份調(diào)整制度，基于此，越來越多的在美留學(xué)生畢業(yè)后獲工作簽證，之后又通過技術(shù)移民拿到美國(guó)綠卡，即永久居留權(quán)。僅1967年，近一半的美國(guó)技術(shù)移民都是調(diào)整身份后的外國(guó)留學(xué)生。據(jù)美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)統(tǒng)計(jì)，25％的外國(guó)留學(xué)生在學(xué)成后定居美國(guó)，被納入美國(guó)國(guó)家人才庫(kù)。不僅是美國(guó)，很多主要發(fā)達(dá)國(guó)家都通過這一策略來引進(jìn)和保留人才。如加拿大，從2005年起就開始不斷改革技術(shù)移民政策，為幫助留學(xué)生積累工作經(jīng)驗(yàn)，從而申請(qǐng)永久居留提供便利條件。同時(shí)，加拿大還為在加取得研究生學(xué)歷的留學(xué)生提供專門的申請(qǐng)永久居留渠道。英國(guó)也分別于1999年和2006年啟動(dòng)了“總理計(jì)劃”， 該計(jì)劃的目標(biāo)是通過宣傳和營(yíng)銷英國(guó)高等教育來從世界各國(guó)招收留學(xué)生，并保證學(xué)生質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上，2008年英國(guó)啟動(dòng)了新的計(jì)分系統(tǒng)，以規(guī)范和簡(jiǎn)化留學(xué)生在英國(guó)學(xué)習(xí)和工作的過程。此外，英國(guó)不斷推出和修改鼓勵(lì)留學(xué)生畢業(yè)后在英國(guó)工作的計(jì)劃，從而有利于符合英國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的留學(xué)生留英工作，并申請(qǐng)永久居留。

當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)正在經(jīng)歷又一次變革，世界格局也在調(diào)整，越來越多的國(guó)家認(rèn)識(shí)到推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力在于創(chuàng)新，而創(chuàng)新的主體就是人才，因此，如何從全球范圍內(nèi)吸引人才并保留住他們，成為了各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。在此背景下，中國(guó)以法律的形式推出《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，是極為及時(shí)的，它進(jìn)一步地提升了中國(guó)對(duì)國(guó)際人才（包括外籍華人）的吸引力，極大地增強(qiáng)了他們對(duì)中國(guó)的歸屬感、融入感和信任感。更重要的是，永久居留法規(guī)的科學(xué)制定和有效實(shí)施是中國(guó)實(shí)現(xiàn)“人才強(qiáng)國(guó)”的必要戰(zhàn)略步驟，是中國(guó)能否在新一輪的全球經(jīng)濟(jì)變革與競(jìng)爭(zhēng)中取得領(lǐng)先地位的一個(gè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

通過仔細(xì)閱讀條例內(nèi)容，可以看出，該條例吸取了主要移民國(guó)家歷經(jīng)幾十年實(shí)踐得出的寶貴經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合了它們通過建立永久居留制度來吸引人才這一策略的主要特點(diǎn)，同時(shí)也體現(xiàn)出了一些相對(duì)成熟的移民政策法規(guī)的基本特征。首先是務(wù)實(shí)性，該條例中所規(guī)定的申請(qǐng)條件，對(duì)永久居留居民的審批和管理，以及給予他們的待遇和服務(wù)，都是根據(jù)目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要來進(jìn)行制定的。尤其是申請(qǐng)條件明確了永久居留的申請(qǐng)者的主要類型為高素質(zhì)的各類外籍人才，也就是世界各國(guó)都在爭(zhēng)相引進(jìn)的技術(shù)移民；第二類是能夠?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的投資移民；第三類為直系親屬家庭團(tuán)聚移民，這是符合中國(guó)傳統(tǒng)道德觀念以及人道主義的基本原則的。第二是規(guī)范性，相比之前推出的永久居留政策，條例中的每一項(xiàng)規(guī)定都更加具體化、制度化和規(guī)范化；其三是開放性，相比之前，該條例拓展了不同類型外籍人才的申請(qǐng)條件，為中國(guó)吸引多元化的國(guó)際人才打下基礎(chǔ)；同時(shí)，給予他們的待遇和服務(wù)也更具包容性，更有利于他們接受并融入中國(guó)制度、社會(huì)和文化。相信該條例的實(shí)施將為建立具有中國(guó)特色的外國(guó)人永久居留制度打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，隨著不斷地實(shí)踐總結(jié)和適應(yīng)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，該制度會(huì)越來越完善和成熟。

最后，對(duì)這該條例草案提出一點(diǎn)個(gè)人建議。作為中國(guó)推出的首部《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例》， 其中內(nèi)容已盡量詳實(shí)，但如何將其內(nèi)容可操作化，使得條例法規(guī)在相關(guān)部門，尤其是在地方和基層，得到真正落實(shí)，從而讓這些希望把中國(guó)作為自己的長(zhǎng)期居住地，甚至是“家”的外籍人士獲得真正的歸屬感和融入感，這還需要有關(guān)部門對(duì)具體政策進(jìn)行進(jìn)一步地細(xì)化和考量。此外，政府部門與擁有永久居留的外籍人士之間的溝通和交流應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。例如，在移民制度相對(duì)成熟的國(guó)家，除了政府部門對(duì)移民事務(wù)進(jìn)行管理之外，還會(huì)在地方和基層設(shè)立專門服務(wù)機(jī)構(gòu)或社區(qū)組織，一方面，以多種形式幫助新移民了解他們應(yīng)獲得的服務(wù)待遇的內(nèi)容以及獲得方式，甚至幫助他們申請(qǐng)獲得相關(guān)的權(quán)益；另一方面，通過建立交流機(jī)制收集信息，幫助政府部門了解他們的需求和想法。此外，如第五章法律責(zé)任中列舉了履行外國(guó)人永久居留管理職責(zé)的工作人員以及有關(guān)單位和個(gè)人違反條例的情形，這是非常積極的規(guī)定，但條例并沒有說明，如發(fā)現(xiàn)這種情形，外籍人士或其他相關(guān)人員應(yīng)該通過什么方式，向哪個(gè)部門提出申訴或舉報(bào)。