吳菲怡：從綠卡管理實踐看永居留條例立法必要性
2020年3月2日
作者?| 吳菲怡 全球化智庫（CCG）移民研究中心
近日，《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》（后簡稱“征詢意見稿”）的發(fā)布引起了海內(nèi)外社會公眾的廣泛熱議，事實上，中國對于永久居留制度的實踐探索早已開展，“綠卡”并不是此次永居條例的產(chǎn)物。早在1985年《外國人出境入境管理法》第九條就提出外國人來華定居，應(yīng)當(dāng)持有定居簽證。而在次年的《外國人出境入境管理法實施細(xì)則》中則對此進(jìn)行了細(xì)化，明確了定居簽證的類別及申請程序。2004年，《外國人在中國永久居留審批管理辦法》則進(jìn)一步細(xì)分了移民類別，并明確了每類移民申請的條件、程序以及喪失永久居留資格的情形，并規(guī)定符合條件的外國人將獲得《外國人永久居留證》，并在華期限不受限制。這標(biāo)志著中國“綠卡”制度的正式實施。2012年9月，中共中央組織部等25個部門以人社部發(fā)〔2012〕53號印發(fā)《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，進(jìn)一步明確了永久居留的待遇。但后續(xù)關(guān)于永居的規(guī)定大多都屬于政策性文件。
此后，在2013年的《中華人民共和國出境入境管理法》（后簡稱“出境入境管理法”）第四章的第二節(jié)四十七條有明確規(guī)定“對中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)或者符合其他在中國境內(nèi)永久居留條件的外國人，經(jīng)本人申請和公安部批準(zhǔn)，取得永久居留資格?！钡@一規(guī)定比較模糊，解釋空間相對較大。隨著中國不斷融入世界，國際交往日益密切，來華的國際移民日漸增多，加之黨的十九大報告明確提出“聚天下英才而用之”，對于國際人才引進(jìn)的政策創(chuàng)新不斷推進(jìn)，包括北京中關(guān)村、上海自貿(mào)區(qū)等地的出入境創(chuàng)新實踐均在原有法律規(guī)定內(nèi)對在華永久居留條件進(jìn)行進(jìn)一步的精細(xì)化探索，且引才卓有成效（包括引進(jìn)數(shù)位諾貝爾獎獲得者、歐洲科學(xué)院院士等）。此次的征詢意見稿，正是在總結(jié)前期政策探索試點的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，形成更加規(guī)范、明確的專門化法律條款，對原有上位法（即“出境入境管理法”）進(jìn)行細(xì)化，真正將永久居留管理納入法制化、有序化的管理中來?；诖?，撇除政策文本內(nèi)容來說，筆者認(rèn)為永居立法本身并無不可，且可以視作是中國移民法制化治理中邁出的重要一步，尤為必要。
放眼全球，無論是美國、加拿大、澳大利亞這類傳統(tǒng)移民國家，還是日本、德國、丹麥等非傳統(tǒng)移民國家，對于本國國際移民的治理均對應(yīng)設(shè)有法律框架，并依法進(jìn)行管理實踐的規(guī)范與引導(dǎo)，而永久居留作為其內(nèi)嵌的重要內(nèi)容更是成為爭奪全球國際人才的重要借力點。如澳大利亞和加拿大為了有側(cè)重引進(jìn)本國發(fā)展所需的人才，圍繞永久居留權(quán)設(shè)置了精細(xì)化的積分評估制度，并通過法律條款對各項內(nèi)容進(jìn)行明確，增強(qiáng)其的合法性與可操作性。日本則通過《擴(kuò)大引進(jìn)外國人材法案》以及修訂《出入境管理及難民認(rèn)定法》(《入管法》)，在這些法案均對永久居留管理在法律上做出了明確的規(guī)定。而德國則在2012年以立法形式將旨在吸引技術(shù)人才的歐盟藍(lán)卡納入《居留法》中。由于目前，我國尚沒有出臺移民法，因而在原有法律框架下，就國際移民治理中的特定環(huán)境出臺下位法進(jìn)行規(guī)范是十分必要的嘗試，這也有益于為基層治理單位提供法律框架的指導(dǎo)，有助于移民治理實踐的穩(wěn)步發(fā)展與推進(jìn)。
當(dāng)然，永居立法本身并無不妥并不代表其條例文本內(nèi)容毫無缺陷。恰恰相反，就目前征詢意見稿的內(nèi)容來看，還有諸多有待細(xì)化改進(jìn)之處，相信這也是本次征詢意見的初衷，即廣泛聽取公眾的意見，對條例進(jìn)一步修訂完善。從條例的框架看，與世界各國（包括移民國家和非移民國家）的移民法律條文框架大體相同，即大致明確了永居申請的條件、待遇以及后續(xù)的管理，并無不妥。但就具體條款而言，還存表述模糊，實踐可裁量空間較大的地方。如爭議頗多的第十七條（一）外國籍配偶婚后已在中國境內(nèi)與配偶共同居住生活五年，且每年實際居留累計不少于九個月的條款中，并沒有明確如何裁定共同居住生活五年，且并沒有對通過假結(jié)婚獲取綠卡的行為風(fēng)險進(jìn)行合理防控。再如，對于十五條中不低于所在地城鎮(zhèn)在崗職工平均工資三到六倍的條款中仍存在跨區(qū)申請的風(fēng)險，即在北京的達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的外國或可以將關(guān)系掛靠在偏遠(yuǎn)地區(qū)用人單位，以降低申請門檻。
可以看出，盡管目前永居條例意見征詢稿的引才傾向明確，但部分條款存在的漏洞風(fēng)險仍有待通過進(jìn)一步完善修訂，以確保條例引才功能初衷的實現(xiàn)。根據(jù)對其他國家移民法的觀察，加之我國屬于歐陸法系，法律條文的內(nèi)容具有一定的抽象性、概括性、精確性和整體性，因而建議具體條款的細(xì)化可出臺配套實施細(xì)則進(jìn)行系統(tǒng)化的說明，包括對于教育背景的認(rèn)定、外籍人所在地資的認(rèn)定以及婚姻存續(xù)狀態(tài)的認(rèn)定等。同時對于國家發(fā)展所需的人才，建議建立市場評估機(jī)制，應(yīng)加大力度引進(jìn)，做到“疑人不用，用人不疑”。
如今早已經(jīng)不是“車馬很遠(yuǎn)，書信很慢”的年代，在全球化浪潮的席卷下，沒有國家能成為“孤島”，今日中國的發(fā)展是不能也是無法與世界分裂，頻繁的國際交往必然會帶來國際移民的合理流動，因而也自然會產(chǎn)生對于國際移民的治理需求。當(dāng)前全面依法治國的大環(huán)境下，通過制定專門化的條例加強(qiáng)對于國際移民的法治化管理，十分必要。而作為國民的我們也應(yīng)在分享全球發(fā)展所帶來的紅利的同時理應(yīng)更有自信，更開放的迎接其帶來的挑戰(zhàn)。在法制透明化的路上，希望能夠放下情緒，理性看待，合理發(fā)聲，提出建設(shè)性對策，共同推進(jìn)我國移民的治理水平的提升，助力塑造中國開放包容的國際形象。
