李慶：如何理解中國國際人才引進的法制化需求 ——關于出臺外國人永久居留管理條例的思考
2020年3月2日
作者?| 李慶，全球化智庫（CCG）人才研究總監(jiān)
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近日，《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）發(fā)布，就我國關于開展外國人永久居留管理立法工作公開征求意見。征求意見稿一經公布，便引起了社會的廣泛關注，但從公眾對于該條例的反饋來看，體現更多的是還是對于外國人來華永久后的擔憂，如何能夠安全、合理、高效地引進和發(fā)揮好國際人才的作用，既是黨和國家在未來我國深入參與全球化發(fā)展中面臨的實際挑戰(zhàn)，更多地也反映出社會公眾對于國際人才引進和管理仍然存在很多不了解。
為什么需要國際人才？從人才使用成本來看，國際人才的引進有些像我們通常講的“截胡”，即其他國家花費了大量的經濟成本和時間成本培養(yǎng)的人才，最后去往其他國家發(fā)展，其用人成本相對于培養(yǎng)人才來說要低得多。往往這些人才并不是只待在該國發(fā)展，而是會更廣泛參與到推進居住國和母國的合作。從人才的使用效益來看，國際人才的選取更像是從全球近80億人口中選才。作為知識、技術、資本和人脈的載體，人才，特別是國際人才，能夠為相關技術提供關鍵支持，能夠為所在國提供豐富的發(fā)展資源，也能夠為所在國提供更多就業(yè)機會。眾所周知，美國是世界上最大的移民國家，大學和科研院所中，特別是諾貝爾獎獲得者中移民教授的出現比比皆是；在全球創(chuàng)新中心硅谷，超過半數企業(yè)的創(chuàng)始人團隊中有移民參與。全球化發(fā)展不斷深入，沒有任何一個國家能夠獨立于世界而快速發(fā)展，國際人才的作用不言而喻。
如何吸引國際人才？國際移民的流動往往是趨利的，即尋求更好的生活、更高的薪資、更具潛力的發(fā)展、更完善的福利待遇等。因此，為了在全球人才競爭中占據吸引國際人才的有利地位，世界主要國家（地區(qū)）也是各顯神通，從人才政策到人才計劃，再到現在的移民政策，形成了立體的引才模式。我國在國際人才引進方面則更多依托人才政策和人才計劃，通過移民的方式引進并不多。但從全球人才發(fā)展來看，移民引進的方式更加中性，即人才政策、人才計劃的針對性和主觀性較強，經常被他國政府理解為“搶人”，特別是在敏感領域的人才競爭，非常容易引起其他國家的不滿和恐慌，也會為相關人才帶來發(fā)展困難的窘境，而通過移民引進則更能夠體現人才自身的選擇，而非國家或政府意識所驅，是主要發(fā)達國家引在進人才方面使用的首要方式方法。
事實上，隨著交通和溝通方式的愈發(fā)便利，國籍和居住地的限制已經不再是影響人們自由流動的主要因素，但仍然是主要的限制因素。舉個例子，我國的“戶籍”制度是對于人口管理方面措施，雖然有利于更好地管理流動人口，但仍然限制了更多人流動的需求，需要更加開放和便利甚至僅作為信息登記和研究使用。從國際層面來看，人才的流動則更加明顯，護照通關的便利度、永久居留的使用、雙重或多重國籍等措施，都是國際人才競爭中的主要做法。亨利護照指數數據顯示，日本、新加坡、韓國和德國（并列）分列前三，針對持日本、新加坡、韓國和德國護照的免簽或落地簽等簽證便利政策國家達到191、190和189個，相比而言，我國普通護照在國際流動中的“含金量”則相對有限，僅有71個國家對中國普通護照開放免簽或落地簽等簽證便利措施。
我國國際移民的發(fā)展情況如何？根據聯合國最新數據，2019年中國移1070萬國際移民數量超過俄羅斯（印度1750萬、墨西哥1180萬），成為世界第三大移民輸出國；從僑匯數據來看，2018年，中國以674億美元位居僑匯匯入國第二位?？梢钥吹?，中國人口流出的情況依然顯著。那么有多少外國人在中國？我國對在華國際移民的統計口徑時間為居住6個月及以上，但更廣泛的認知為獲得永久居留權的外國人，俗稱中國綠卡。事實上，我國早在2004年就開始為國際頂尖人才和對中國發(fā)展做出重大貢獻的外國人頒發(fā)綠卡。根據國家相關部委的數據，來華留學生48萬人，在華工作和發(fā)展的外國人接近百萬，獲得永久居留權的外國人更少，預計在2-3萬之間。從數據上可以看到，我國仍然是國際移民的凈輸出國。而從國際人才占國家人口比例來看，我國占比全球最低，僅為0.07%。當然，這并不能排除我國人口基數大的原因，但印度國際移民占人口比例要略高于我國，為0.38%。近年來，中國深入參與全球化發(fā)展的步伐不斷加快，人民的生活與國際發(fā)展的相關度也越來越高，但外國人來中國旅游和在中國發(fā)展情況并不理想。從國家長遠的發(fā)展規(guī)劃來看，我們仍然需要更多知華、友華的外國高端人才來華發(fā)展，推動實現外國人自己的“中國夢”和我們“兩個一百年”的發(fā)展目標，共建“一帶一路”和人類命運共同體。
如何看此次征求意見稿？第一，本次征求意見稿良好體現了我國開放發(fā)展的總體趨勢，是我國對外開放和深入參與全球化發(fā)展的重要舉措，同時也體現出我國國際化程度不斷提升的總體表現。第二，本次征求意見稿集中體現了我國國際移民引進的主要關切，即國際高端人才，頂尖、高知、高新、高貢獻、高投資和急需等限定詞語是本條例所關注的重點，而非低層次群體。第三，本次征求意見稿將之前的政策條款升級為法律，對永久居留申請、管理和服務提出了具體要求，明確了各方的責任與義務，是依法治國的良好體現，也更加符合國際引才的主流趨勢，即通過更加穩(wěn)定的法律替代政策，為國際人才的流動提供法律保障。
當然，征求意見稿的作用還是在于征求意見，筆者對本次的征求意見稿也有一些個人的想法：一是對于申請者無犯罪記錄的審查不可缺失，但可以暫時設定容缺機制；二是對人才融入條件應當更多地予以考慮，包括語言、文化和對中國的理解與認同等；三是對于職業(yè)移民的申請應當設立跟蹤機制，如建立國際移民數據庫，對其在華的出入境記錄、社會信用記錄等進行跟蹤，作為申請中國永久居留的判斷依據；四是建立積分評估機制，把個人情況和國家發(fā)展需求、人口發(fā)展情況等因素進行綜合打分，更加智慧地選取急需的國際人才來華發(fā)展。此外，從我國移民管理與服務的大范疇來看，除了不斷提升專業(yè)能力以外，還應當進一步加強宣傳和公開工作，包括外國人在華發(fā)展具體數據的公開，讓社會公眾及時了解，避免對發(fā)展情況和相關政策產生誤解。
我們生活水平不斷提升既得益于對美好生活的向往而不斷努力的中國人民勤奮拼搏，同時也是中國的改革開放趕上了全球化發(fā)展的重要時期。面對將來的未知，我們也應該繼續(xù)用更加開放的大門、更加廣闊的視野和更加包容的心態(tài)來迎接新時代的挑戰(zhàn)和機遇。
