楊靖旼：從移民治理角度思考《中華人民共和國外國人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》
2020年3月2日
作者?| 楊靖旼，深圳大學(xué)城市治理研究院研究員
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2020年2月27日，司法部發(fā)布《外國人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，有關(guān)單位和各界人士可通過登錄司法部官方網(wǎng)站或郵寄信函等方式提出意見建議，引起了很大的社會(huì)反響。從移民治理的角度看，我個(gè)人認(rèn)為《條例》的最大的亮點(diǎn)在于第六條、第七條、第八條與第九條。這些內(nèi)容對(duì)中國移民治理體系建設(shè)意義深遠(yuǎn)。
首先該《條例》強(qiáng)調(diào)了國家主管部門之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制與信息共享。針對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制，熟悉外國人管理工作的同志都很清楚，涉及外管領(lǐng)域的主管部門較多，相關(guān)部門更多。過往由于協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺或協(xié)調(diào)不順暢、非常態(tài)，給涉及需要多部門共同應(yīng)對(duì)的外國人管理工作帶來諸多挑戰(zhàn)，例如社會(huì)與網(wǎng)絡(luò)輿論最為關(guān)注的來華留學(xué)管理、外國人逾期居留、非法務(wù)工等等。外交外事部門駐外使領(lǐng)館、國家移民管理局、人社部、科技部等主管部門如能建立長效常規(guī)性協(xié)調(diào)機(jī)制，將使這些問題得到迅速、及時(shí)、有效，甚至預(yù)警性的應(yīng)對(duì)。外國人服務(wù)管理，是一個(gè)精細(xì)化、規(guī)劃化的復(fù)雜程序，需要涉及包括社會(huì)多元的維度的政策法規(guī)予以支持。各部門針對(duì)外國人管理出臺(tái)的相關(guān)政策法規(guī)，由于主管領(lǐng)域、側(cè)重點(diǎn)、關(guān)切點(diǎn)不同，出臺(tái)前如果沒有經(jīng)過部門間的密切協(xié)作，容易阻礙相關(guān)政策的執(zhí)行效果，出現(xiàn)各部門政策間銜接不順暢、甚至相互矛盾。當(dāng)然這次疫情的暴發(fā)同樣還強(qiáng)調(diào)了主管部門同諸如衛(wèi)健委、交通部、工信部等密切相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作。
????另一方面是信息共享。中國的各類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)由各個(gè)不同部門搜集掌握。各部門的統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)方式多有不同，尤其涉及外國人的數(shù)據(jù)，有來自外交部駐外使領(lǐng)館的簽證件數(shù)、有來自國家移民管理局的出入境人次與居留許可件次、人社外專部門的工作許可件次等，這些數(shù)據(jù)尤為重要，如果不經(jīng)各部門長期合作與協(xié)調(diào)，很難為管理提供重要依據(jù)。如果形成穩(wěn)定、及時(shí)、通暢的信息共享機(jī)制，尤其在教育部、工信部、金融部門、稅務(wù)部門、通訊部門掌握的外國人在華軌跡方面的信息支持，以往的很多管理難題、群眾關(guān)心關(guān)切的問題都能有效應(yīng)對(duì)，還能有效應(yīng)對(duì)應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)。
第二，建立居留政策進(jìn)行定期評(píng)估調(diào)整機(jī)制。這項(xiàng)規(guī)定能夠讓中國的永久居留制度同其他西方發(fā)達(dá)國家一樣具有制度彈性與靈活性，可以根據(jù)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求做出回應(yīng)。世界與國內(nèi)發(fā)展形勢(shì)瞬息萬變，國內(nèi)區(qū)域發(fā)展差異較大，就業(yè)形勢(shì)、需要人才的行業(yè)、領(lǐng)域與具體數(shù)量，甚至評(píng)判人才的標(biāo)準(zhǔn)，都在不斷發(fā)展變化。在法規(guī)出臺(tái)時(shí)，不能涵蓋所有可能出現(xiàn)的情況，因此，只有保持機(jī)制的調(diào)整，才能讓中國的居留政策因時(shí)制宜，即使應(yīng)對(duì)不同情況。
第三，《條例》針對(duì)國內(nèi)群眾、用人單位最關(guān)心的問題，留下了具體、詳盡、可操作的政策發(fā)展空間，也就是移民管理部門會(huì)同科技、人社適時(shí)制定積分評(píng)估政策。因?yàn)檎缱蛱炫c今天網(wǎng)絡(luò)上群眾反映的憂慮，我們國家的永居政策針對(duì)的外國人素質(zhì)、社會(huì)貢獻(xiàn)和守法守規(guī)程度是否達(dá)標(biāo)，這一點(diǎn)，在過往的永居政策中已經(jīng)有了嚴(yán)格、甚至是苛刻的評(píng)價(jià)體系。正因?yàn)榭量?，使得原本來華的外國人針對(duì)于中國總?cè)丝诨鶖?shù)過小，能夠獲得中國永居資格的外國人更少，以至于雖然時(shí)存已久的外國人“永久居留”制度這一概念，還始終不為國內(nèi)社會(huì)所廣泛熟知，導(dǎo)致誤解重重。無論對(duì)于國內(nèi)民眾或是來華外籍人士，對(duì)其資質(zhì)的評(píng)估，除了已有的門檻規(guī)定之外，還應(yīng)該以發(fā)展的眼光對(duì)待人素質(zhì)的提高、社會(huì)融入能力的提升、技能的精進(jìn)。這需要一個(gè)中長時(shí)段、動(dòng)態(tài)的資質(zhì)評(píng)估。這恰好是能夠消除許多群眾對(duì)永居制度合理質(zhì)疑與憂慮的良好途徑。例如，廣大社會(huì)群眾關(guān)注之一的跨國“騙婚”或假結(jié)婚、假“專家”問題，是可以通過精密、長期、分時(shí)段的評(píng)估制度進(jìn)行有效抑制，同時(shí)也能讓早已在中國結(jié)婚定居、已經(jīng)育有第二代、第三代中國公民的、對(duì)中國抱有真摯認(rèn)同感的外國人真正獲得“永久”居留資格。許多發(fā)達(dá)國家就是以各種類型的積分考核動(dòng)態(tài)衡量是否給予外國人永久居留權(quán)利。
對(duì)于人才的具體評(píng)價(jià)，其實(shí)并不合適由國家層面的法規(guī)做出過于具體的規(guī)定，這反而不能保證《條例》的科學(xué)性與靈活性。中國每一個(gè)地區(qū)、行業(yè)、甚至用人單位，都對(duì)“人才”的含義，對(duì)“貢獻(xiàn)”是否“突出”，是否“緊缺”，理解各有不同。正如當(dāng)前疫情緊迫時(shí)，國家認(rèn)為最突出的科研貢獻(xiàn)方式是攻克防疫難關(guān)。而如果在平日間，人才評(píng)估規(guī)則更強(qiáng)調(diào)期刊、著作發(fā)表、人才“稱號(hào)”與各類獎(jiǎng)項(xiàng)。東、中、西部地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)條件的差異，對(duì)人才吸引力不同，同樣也門檻差異。但入上述所說，尤其針對(duì)科學(xué)的技術(shù)移民，《條例》為積分評(píng)估留出了未來政策發(fā)展空間?！稐l例》為中國提供了尤其是發(fā)展針對(duì)技術(shù)移民的積分評(píng)估機(jī)制提供空間。如果機(jī)制能在社會(huì)主義先行示范區(qū)深圳等此類地區(qū)先行先試實(shí)驗(yàn)，能為中國發(fā)展網(wǎng)羅更多國際精英。
第五，在網(wǎng)上公開永久資格申請(qǐng)的相關(guān)程序，是推動(dòng)移民管理政務(wù)公開化做出的重要努力。公開透明的方式，既可以減少國內(nèi)群眾對(duì)永居申請(qǐng)，也讓外國旅華人士能夠更清楚、透明的了解具有治理現(xiàn)代化能力的中國，如何以開放、包容、法治建立外國人永居制度。
最后且最為重要的是，《條例》是中國移民治理現(xiàn)代化、法治化進(jìn)程中的重要一環(huán)。我們解讀《條例》不能割裂我國的相關(guān)法律體系。中國目前還沒有成體系的移民法，這不但影響了移民治理工作的開展，還與中國目前中國對(duì)世界的吸引力、世界大國的身份并不匹配。所有成型的法律法規(guī)、政策體系都并非一蹴而就，需要多方、多角度審慎考量、長期磨合，嚴(yán)格遵循中國的立法、政策制定程序的?！稐l例》能夠走到意見征詢階段，就是一個(gè)漫長的過程。我們的相關(guān)主管部門一直在努力，各管理與主管部門的治理思路與理念已經(jīng)向著治理現(xiàn)代化要求快步向前邁進(jìn)。但我們必須看到，由于中國移民相關(guān)法律法規(guī)方面存在的巨大空缺，客觀上導(dǎo)致一系列管理困難，妨礙了中國移民治理現(xiàn)代化能力的進(jìn)一步提升，甚至妨礙了中國國民對(duì)“移民”治理的知識(shí)增進(jìn)，造成誤解不斷。
我國當(dāng)前移民治理領(lǐng)域最重要成文法律是2012年出臺(tái)、2013年實(shí)施的《中華人民共和國出境入境管理法》，其中47-49條對(duì)外國人永久居留做出法律規(guī)定。針對(duì)司法部征詢意見過程，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)評(píng)論中最常提到的《條例》對(duì)外國人“不嚴(yán)格”，諸如必須規(guī)定外國人必須遵守中國法律、不得享受超國民待遇等看法，實(shí)際《中華人民共和國出境入境管理法》22-28條中已經(jīng)做出嚴(yán)格規(guī)定。
我們?cè)谠擁?xiàng)法律中，雖然有關(guān)于永久居留的相關(guān)法律條文，但在具體運(yùn)行的過程中，仍因?yàn)榫薮蟮牧舭自斐色@得永居資格的外國人在華的正當(dāng)權(quán)益很難得到充分實(shí)現(xiàn)，例如持永久居留證（身份證）的外國人，在銀行開戶、酒店住宿這些日常工作生活中遇到各種困難。同時(shí)，單一的法律條文，在沒有其他法律法規(guī)解釋、支持的情況下，也無法解決移民管理者實(shí)際工作的困惑，尤其是針對(duì)外國人資格的評(píng)估、審核。《條例》的成文發(fā)布，算是我國移民治理法治化進(jìn)程中的一小步，但卻是背后中央、各移民管理部門、移民事業(yè)工作者、對(duì)中國社會(huì)有巨大貢獻(xiàn)的外籍人士、中國社會(huì)力量一起努力多年的一大步。從永居《條例》到技術(shù)移民，從各個(gè)移民體系中不可缺少的核心環(huán)節(jié)中環(huán)環(huán)相扣，正是建立具有戰(zhàn)略性、前瞻性、科學(xué)性、成體系的現(xiàn)代移民治理的第一步。這顯示了中國移民治理法治化的決心，盡管困難重重。
這兩天出現(xiàn)在司法部意見征詢中的評(píng)論，能感覺到國內(nèi)群眾對(duì)外國人管理方面的關(guān)注熱度。社會(huì)各界對(duì)《條例》的相關(guān)建設(shè)性意見需要被認(rèn)真地、包容地對(duì)待，這在中國立法過程中必須堅(jiān)持。與此同時(shí)，帶有明顯種族歧視網(wǎng)絡(luò)的負(fù)面輿論，也需要國內(nèi)社會(huì)謹(jǐn)慎看待與重視。尤其是當(dāng)前在中國抗擊新冠病毒的關(guān)鍵時(shí)刻，我們自身也正是種族歧視的受害者。此時(shí)，我們更應(yīng)該與世界人民一起，旗幟鮮明地反對(duì)一切形式的種族歧視。
