崔洪建：歐美“盟友”變“損友”

文章選自微信公眾號“國關國政外交學人”，2020年1月13日

2019年的歐美關系在下行軌道上繼續(xù)前進。由于歐盟和主要歐洲大國忙于選舉、改革和脫歐等內(nèi)部政治議程，加之特朗普連任勢頭很猛，歐美之間的口水仗有所降溫但政治對壘持續(xù)；歐美經(jīng)貿(mào)摩擦不斷，在貿(mào)易談判陷入僵局、世貿(mào)組織面臨停擺之際，歐美之間的局部關稅戰(zhàn)此起彼伏；在伊核協(xié)議、敘利亞問題、中導條約和北約等地區(qū)安全及多邊事務中，歐美矛盾繼續(xù)積累。臨近歲末，特朗普政府對“北溪2號”天然氣管線的一紙制裁，更將歐美這對盟友之間相互損害的劇情延續(xù)到了2020年。

政治對壘：維穩(wěn)與拆臺之爭

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隨著特朗普執(zhí)政進入第三個年頭，歐美之間的政治對壘進入新階段。歐洲需要接連應對議會選舉、歐盟機構(gòu)換屆和英國脫歐等重大政治議程，政治內(nèi)向、維穩(wěn)的態(tài)勢明顯。同時，在經(jīng)歷了前兩年既想“改造”特朗普又想影響美國議會但效果不彰的情況下，歐洲也開始調(diào)整其處理對美關系的策略。隨著特朗普連任勢頭上升，歐洲對美政策也更加務實，開始為歐美關系變化的長期化做準備。與前兩年因在政治上不適應特朗普而大打口水仗不同，歐盟機構(gòu)和歐洲大國對美開始采取減少公開爭吵、避免美國“脫鉤”但又不做原則性退讓的策略。

在“美國第一”的目標下，特朗普政府繼續(xù)加大了對歐洲分化、給歐盟拆臺的力度。對美國安全需求上升并與歐盟離心傾向增大的中東歐國家成為特朗普政府拉攏的主要對象。2019年2月，美國和波蘭舉辦中東問題部長級會議，力邀40多國官員出席，其目的是在維護伊核協(xié)議問題上從內(nèi)部分化歐盟立場。美國液化天然氣出口以及限制5G市場準入等也主要是從中東歐國家打開缺口，進而影響歐盟層面在能源進口和電信市場的統(tǒng)一規(guī)則。深陷脫歐困境的英國也成為美國對歐洲施加影響的重點。特朗普得以正式訪英并率全家出行，為對英國和歐盟施加影響，不僅拋出了“盡快開啟并達成英美自貿(mào)談判”的誘餌，還對英國首相的有力競爭者約翰遜頻頻示好。但特朗普在英國民意中形象不佳，又遭到倫敦市長的冷遇和批評，其英國之行可謂鎩羽而歸。

盡管特朗普個人及其對歐政策在歐洲主要國家政府和民意中遭到批評和反對，但其所代表的“自私自利的民族主義（法國總統(tǒng)馬克龍語）”對于歐洲右翼民粹勢力仍頗具吸引力。來自右翼民粹政黨、試圖發(fā)動提前大選獨掌權(quán)柄但落敗的意大利前內(nèi)政部長薩爾維尼，就在2019年年底宣稱將卷土重來，并坦承其底氣就是“將與特朗普結(jié)盟”。

經(jīng)貿(mào)摩擦：雙邊與多邊交鋒

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2019年歐美經(jīng)貿(mào)摩擦主要集中在雙邊貿(mào)易談判停滯不前、關稅戰(zhàn)針鋒相對以及世貿(mào)組織改革前景分歧加大三大問題上，而三大問題之間又相互激化，導致歐美經(jīng)貿(mào)摩擦愈發(fā)難分難解。

在貿(mào)易談判問題上，歐美在談判目標、要價重點和條件上都存在很大差距。2018年7月歐委會容克訪美期間與特朗普達成開啟歐美貿(mào)易談判的意向，當時歐方的主要目的是避免因美方單方面提高鋼鋁產(chǎn)品進口稅而引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)，并通過雙邊談判的方式打亂特朗普單邊施壓的節(jié)奏，權(quán)宜之計的色彩很濃。美國方面則希望通過談判從歐盟拿到多數(shù)貨物貿(mào)易領域的“對等關稅”。因此盡管雙方提出了“零關稅、零壁壘、零補貼”的高目標，但從一開始就由于法國反對將農(nóng)產(chǎn)品納入談判范圍、歐盟設置了美方不得在談判期間對歐方汽車產(chǎn)品征稅的前提條件，以及特朗普無意在汽車領域接受“零關稅”而陷入僵局。由于法德兩國要確保各自的農(nóng)業(yè)和汽車領域不受談判影響，特朗普在美國國會的壓力下難以在農(nóng)產(chǎn)品問題上讓步，歐美貿(mào)易談判立場分歧過大，在2020年依然是難解之局。

為擺脫被美方利用關稅大棒單方施壓的困境，歐洲方面在2019年進行了反擊。先是法國在年初通過了對科技企業(yè)征收“數(shù)字稅”的法案，將對全球收入超過7.5億歐元（8.34億美元）、在法國地區(qū)的數(shù)字服務收入超過2500萬歐元（2700萬美元）的公司征稅3%。由于符合征稅條件的多為美國企業(yè)尤其是谷歌、蘋果、臉書和亞馬遜四家美企巨頭，美國政府對此強烈反對，認定“數(shù)字服務稅”為“不合理稅種”并對法國發(fā)起“301調(diào)查”。在法美磋商未果后，美國貿(mào)易代表辦公室于2019年年底提議向包括奶酪和葡萄酒在內(nèi)的63項、總價值24億美元的法國產(chǎn)品加征最高100%的關稅。除數(shù)字稅外，持續(xù)多年的歐美航空補貼爭端在2019年因世貿(mào)組織作出有利于美方的裁決而發(fā)酵。世貿(mào)組織裁定歐盟國家政府非法為空客公司提供補貼，美國可對價值75億美元的歐盟商品和服務加征關稅。美方為此對歐洲開出的征稅清單涉及民用飛機、農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)制成品，重點打擊英、法、德、西四個空客生產(chǎn)國。歐方在尋求和解未果后，也開出了價值120億美元的關稅報復清單，并繼續(xù)向世貿(mào)組織申請裁決。但由于美國的阻撓，世貿(mào)組織爭端上訴機構(gòu)因法官人數(shù)不足于12月11日陷入癱瘓，無法作出判決。美國通過單邊行徑導致歐方在航空補貼爭端中吃了虧，被歐方認為是“短視行為”，也迫使歐方開始反思并調(diào)整此前在世貿(mào)組織改革問題上附和美方的做法。在美國肆意破壞多邊機制、重點打擊歐洲大國的政策下，2020年歐美經(jīng)貿(mào)摩擦仍將處于多發(fā)狀態(tài)。

國際安全：分歧與矛盾累積

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除在政治與經(jīng)貿(mào)領域進行博弈外，歐美在伊核協(xié)議、中導條約、敘利亞問題和北約等地區(qū)與國際安全事務中的矛盾有增無減。在無力阻止美國任性退群、隨意甩鍋的形勢下，歐洲采取了既羈縻又抗爭的對策。

在美國退出伊核協(xié)議后，英法德等歐洲締約方為規(guī)避美方制裁，試圖建立避開SWIFT美元結(jié)算體系的支付機制以支撐對伊朗貿(mào)易，同時為避免在美國和伊朗之間受“夾板氣”，一方面勸說美方重啟談判并推動美伊直接對話，另一方面與中俄加強協(xié)調(diào)。2019年8月美國借口因“俄羅斯違約”而宣布退出《中導條約》，導致國際核軍控體系動搖，歐洲國家首當其沖、深受其害。在無法對美國政策施加影響的情況下，歐洲國家尤其是德國提議進行有關核軍備控制的新談判，并附議美國要將中國納入新談判框架。

敘利亞問題的解決方向是關乎歐洲周邊安全的重大問題，歐洲既想施加影響，又深感力所不及，希望美國能保持其在敘利亞的軍事存在而由歐洲提供協(xié)助。但美軍撤出和土耳其軍隊挺進導致敘利亞局勢出現(xiàn)俄、土聯(lián)手掌控的局面，打破了歐洲想借美國勢力控制周邊局勢的算計，讓試圖將安全隱患阻擋在邊界之外的一些歐洲國家大為失望和憤怒。法國總統(tǒng)馬克龍對于美國和土耳其作為北約盟國未經(jīng)協(xié)調(diào)甚至未做通報就采取“犧牲”歐洲盟國的行動大為光火，這成為他在北約領導人會議召開前夕公開發(fā)表北約“腦死亡”言論的直接導火索。2019年是北約成立70年和冷戰(zhàn)結(jié)束30年，為彌合其內(nèi)部尤其是歐美盟國之間的分歧，北約原打算在倫敦開一場“團結(jié)和勝利”的大會，但馬克龍有關北約“腦死亡”的批評引發(fā)風波、特朗普繼續(xù)催繳軍費以及土耳其出兵敘利亞等事件卻讓會議開出了“分化和沮喪”的后果。特朗普得意于滿足北約軍費開支占GDP2%指標的歐洲國家已增加到8個，并提出了未來軍費開支GDP占比將提升到2.5%的“新目標”，但擁有歐洲最大GDP也是軍費支出最具重要性的德國仍口惠而實不至，并聯(lián)手法國繼續(xù)推動歐盟自身安全和防務能力建設。在特朗普將北約視作“商業(yè)工具（馬克龍語）”的背景下，歐美在戰(zhàn)略利益和安全目標上的差異被進一步放大且難以彌合。

2019年底美國對“北溪2號”天然氣管道項目的制裁再次凸顯了歐美在戰(zhàn)略安全領域的分歧，這次美國在歐洲方面的主要對手換成了德國。盡管德國在此前有關北約“腦死亡”的爭論中站在了美國一邊，但并未換來美國在打擊德俄能源交易上的心慈手軟。通過波羅的海直接聯(lián)通俄羅斯與德國的“北溪2號”天然氣管道，是德國和其他嚴重依賴俄羅斯天然氣供應的歐洲國家試圖繞開現(xiàn)有的烏克蘭和波蘭管線、確保自身能源供應安全的產(chǎn)物。美國從項目一開始就對德施壓，認為俄羅斯將借能源對歐洲施加更大的戰(zhàn)略影響，“損害美國及其盟友的安全”，但其真實目的是不愿看到經(jīng)濟實惠的俄羅斯能源將性價比不高的美國輸歐液化天然氣擠出歐洲市場。在美國的一紙制裁令下，參與項目的英、法、德、奧等國企業(yè)和個人都將面臨賬戶凍結(jié)、高額罰款和入境限制等嚴厲措施，致使參與項目最后100多公里管線鋪設的瑞士公司被迫中止施工。在美國的治外法權(quán)和長臂管轄打擊下，首當其沖的德國除了爭取在60天過渡期內(nèi)與美國達成妥協(xié)外也拿不出更有效的應對辦法。歐美俄圍繞“北溪2號”項目的博弈攸關各方能源、安全和戰(zhàn)略利益，展現(xiàn)出當前歐美關系的復雜背景和深刻矛盾。

2020年的歐美關系將因雙方進入不同的政治周期但面對持續(xù)的利益糾葛而呈現(xiàn)出更為跌宕起伏的劇情。美國將進入總統(tǒng)大選時刻，歐洲將不得不做好迎接特朗普新任期的各種準備，新一屆歐盟機構(gòu)以推進“綠色新政”、實現(xiàn)科技產(chǎn)業(yè)自強和“專注地緣政治”為目標開啟施政，其如何處理對美關系將是檢驗其成色的重要標志。歐美貿(mào)易談判、關稅紛爭和世貿(mào)組織等問題或?qū)⑵凭?，伊核問題、敘利亞局勢也將進入高風險期。在加強戰(zhàn)略自主建設、擺脫對美國依賴的長期目標和仍嚴重依賴于美國市場和安全保護的現(xiàn)實之間，歐洲仍將備受煎熬。