國家移民局：構(gòu)建具有國際競爭力的移民管理與服務(wù)體系
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序? 言
從貨物全球化到資本全球化再到人才全球化，世界全球化進(jìn)程快速推進(jìn)，而在這一進(jìn)程中，人員的跨國流動趨勢已不可逆轉(zhuǎn)。當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)又走到一個關(guān)鍵當(dāng)口，上一輪科技進(jìn)步帶來的增長動能逐漸衰減，新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命尚未形成勢頭，主要經(jīng)濟(jì)體先后進(jìn)入老齡化社會，人口增長率下降，給各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來嚴(yán)重壓力，致使世界各國紛紛出臺各種措施，吸引國際人才為本國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展增添活力，“人才戰(zhàn)爭”愈演愈烈。根據(jù)聯(lián)合國最新報告，2015年，全世界約有2.44億人在出生國以外生活與工作，占世界總?cè)丝诘?.3%，其中71%流向高收入國家；72% 處于20 歲至64 歲工作年齡區(qū)間。
國際移民已經(jīng)成為全球化過程中的一種客觀事實，也是未來發(fā)展趨勢。隨著全球化進(jìn)程的深入發(fā)展，國際移民已經(jīng)成為各個國家繞不開的話題。2016年7月25日，聯(lián)大當(dāng)天通過決議，批準(zhǔn)了《聯(lián)合國同國際移民組織間關(guān)系協(xié)定》的決議草案，同意國際移民組織成為聯(lián)合國系統(tǒng)的相關(guān)機構(gòu)。2016年9月19日，聯(lián)合國大會在紐約總部召開解決難民和移民大規(guī)模流動問題高級別會議，成為聯(lián)合國在移民和難民問題方面舉行的最高級別會議，國際移民管理成為聯(lián)合國的重要議題。中國作為重要的移民輸出國，截至2015年，在海外居住的中國公民達(dá)954 萬人。
習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)：“人才是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源。要堅持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強國?！彪S著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展以及改革開放的不斷推進(jìn)，我國對國際人才的吸引力度也不斷加大。截至2015年，共有97.8萬外籍人員在中國發(fā)展。英國匯豐集團(tuán)2017年《移居國外工作者全球報告》顯示，中國作為世界經(jīng)濟(jì)強國，目前處于匯豐全球職業(yè)發(fā)展排行的世界第二，27500 名外籍受訪者中認(rèn)為中國大陸提供強有力就業(yè)前景的人高達(dá)70%。
隨著國際形勢快速變化，歐洲難民危機帶來的困境加劇，美國總統(tǒng)特朗普簽署“禁穆令”，意將改革H-1B簽證制度和移民制度，國際形勢的變化，或?qū)⒋賱哟罅繃H高端人才涌向中國等新興發(fā)展中國家，而這些人才無論是作為中國應(yīng)對老齡化的“人口紅利”，還是作為中國創(chuàng)新發(fā)展的“人才紅利”，都是寶貴的財富。內(nèi)外因素的推動下，中國將成為重要的國際移民輸入國，國際移民總數(shù)將保持持續(xù)快速發(fā)展。
面對新時代下的新形勢，中國積極借鑒國際優(yōu)秀經(jīng)驗，主動參與國際移民管理。2016年6月，中國正式加入國際移民組織（IOM），成為該組織的成員國，與其他成員國共同參與移民問題的全球治理，推動移民領(lǐng)域的國際合作。之后不久，筆者遞交的《關(guān)于成立國家移民局的建議》受到習(xí)近平、李克強、張高麗、栗戰(zhàn)書、王滬寧等中央領(lǐng)導(dǎo)批示，加快了國家移民局建立的進(jìn)程。2018年3月13日，國務(wù)院向全國人大提交了機構(gòu)改革方案，正式提出擬組建國家移民管理局。3月17日，全國人大正式通過提案，國家移民管理局進(jìn)入組建程序。在這樣的背景下，中國應(yīng)該如何通過移民局更好地管理移民？應(yīng)該怎樣建立具有國際競爭力的移民管理與服務(wù)體系？
事實上，2015年開始，我國已經(jīng)開始搭建移民管理制度框架。中央層面，2015年3月23日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》指出要探索建立技術(shù)移民制度，吸引海外高層次人才。2015年6月9日，公安部擴大申請在華永久居留外國人工作單位范圍。同年9月15日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議審議通過了《關(guān)于加強外國人永久居留服務(wù)管理的意見》，對外國人永久居留服務(wù)管理制度進(jìn)行全面改革和創(chuàng)新。2016年11月17日國家外專局印發(fā)的《外國人來華工作許可制度試點實施方案》將“外國專家來華工作許可”和“外國人入境就業(yè)許可”將整合為“外國人來華工作許可”，外國人來華工作由原申辦外國專家證、外國人就業(yè)證改為統(tǒng)一申辦外國人工作許可證。2017 年2 月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次審議通過的《外國人永久居留證件便利化改革方案》，指出“要圍繞服務(wù)國家人才發(fā)展戰(zhàn)略，回應(yīng)社會關(guān)切，在優(yōu)化證件設(shè)計、改造信息系統(tǒng)等方面推進(jìn)改革，著力解決外國人永久居留證可識驗和便利化問題，推動永久居留外國人在華資格待遇落實”。
地方政府層面，自2015年以來，公安部在上海、北京、福建、廣東等重點地區(qū)相繼推出了一系列涉及外國人簽證、停留居留證件、永久居留證簽發(fā)等突破性的出入境政策措施。推出了支持上?？苿?chuàng)中心建設(shè)的出入境政策措施；2015年7月，上海發(fā)布了《關(guān)于深化人才工作體制機制改革促進(jìn)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》，2016年年底推出了公安部支持上?？苿?chuàng)中心建設(shè)出入境政策“新十條”。2016年1月份，公安部發(fā)布“支持北京創(chuàng)新發(fā)展20項出入境政策”，在為外籍高層次人才開設(shè)“綠卡”直通車、外籍華人申請“綠卡”、外籍華人申請5年長期居留、允許境外學(xué)生來華實習(xí)、簡化申辦材料、縮短審批流程等方面實現(xiàn)了突破。不管是國家層面的制度設(shè)計，如推動中國加入國際移民組織，呼吁建立國家移民局等，還是地方層面的政策創(chuàng)新，筆者與全球化智庫（CCG）的同事們，都有深入?yún)⑴c，尤其是北京、廣東相關(guān)政策的出臺，我們幾乎全程參與。這為我們開展本書的研究工作奠定了深厚的實踐基礎(chǔ)。
與此同時，近10 年來，我們在國際移民管理研究領(lǐng)域不斷深耕。2008年成立伊始，全球化智庫（CCG）就開始關(guān)注國際移民相關(guān)問題的研究，協(xié)助相關(guān)部委開展完善“綠卡”制度、簽證制度等方面的課題研究，為推動中國“綠卡”制度的完善、“綠卡”待遇的提升做了大量的工作，也直接推動了“人才簽證”的出臺。在這一過程中，我們不斷積累，相繼出版了《中國國際移民報告2012》《中國國際移民報告2014》《中國國際移民報告2015》等藍(lán)皮書，翻譯出版了《世界移民報告2013》《世界移民報告2015》，出版了《移民潮 中國怎樣留住人才》Znternational Migration of China Status, Policy and Social Responses to the Globalization of Migration 等書籍，對國際移民現(xiàn)狀、問題等有了較為全面的認(rèn)識和深刻的理解。
雖然從中央到地方，關(guān)于國際移民管理的政策都有突破，但是，目前國內(nèi)還沒有關(guān)于國際移民管理體系的系統(tǒng)研究。隨著對國際人才引進(jìn)力度的加大，國內(nèi)對國際移民的關(guān)注度急劇上升，中央和地方政府對移民管理也越來越重視。作為中國建立移民局、移民管理體系的倡導(dǎo)者，也作為國際移民管理政策的研究者和推動者，順應(yīng)國家發(fā)展需要，筆者認(rèn)為非常有必要對國際移民管理經(jīng)驗進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，同時把前期的研究積淀和實踐推動結(jié)合起來，系統(tǒng)分析中國國際移民管理的基礎(chǔ)和現(xiàn)狀，提出中國構(gòu)建國家移民局的總體思路和框架，為中國國家移民局的建設(shè)提供參考。
本書可以說是第一本系統(tǒng)梳理國際移民管理經(jīng)驗的書籍，也是第一本全面系統(tǒng)地論述如何構(gòu)建中國國家移民局的圖書。在翔實的數(shù)據(jù)、資料分析的基礎(chǔ)上，本書第一部分介紹了國際移民的定義、國際移民的動因、國際移民涌動的態(tài)勢，引導(dǎo)讀者思考國際移民帶來的影響和挑戰(zhàn)，如帶來人力資源、技術(shù)、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)等方面的作用，也帶來對本地勞動力市場的沖擊等影響。第二部分闡述了移民管理體系的總體內(nèi)容，介紹了四大洲的七個主要代表性國家（美國、加拿大、德國、英國、澳大利亞、新加坡、日本）的移民管理體系及移民局的架構(gòu)，總結(jié)不同類型國家移民管理體系的特點及其可借鑒之處。第三部分總結(jié)了中國國際移民的現(xiàn)狀及其對中國發(fā)展的作用，梳理了現(xiàn)有的針對國際移民管理的相關(guān)政策體系，分析未來中國吸引國際移民的形勢和面臨的挑戰(zhàn)，最后從法律設(shè)計、機構(gòu)設(shè)計、制度設(shè)計、配套政策環(huán)境等方面考慮如何建設(shè)國家移民局，搭建中國國家移民管理體系。希望本書能為國家領(lǐng)導(dǎo)層提供決策參考，也能為國際人才、國際移民領(lǐng)域的政府工作人員、研究人員、從業(yè)者和將移民中國的人才群體提供宏觀視角。
過去10多年，筆者一直致力于國際人才研究。看到我國在推進(jìn)移民制度完善、建設(shè)國家移民局等方面的實質(zhì)性進(jìn)展，真的非常欣慰。移民跨國流動、國際人才共享，將是全球化發(fā)展的趨勢。全球化智庫（CCG）對移民現(xiàn)象進(jìn)行深入研究，對中國制定具有國際競爭力的人才制度、保護(hù)中國海外移民權(quán)益、提升國際移民治理的話語權(quán)等方面將有幫助和參考價值。這也是我們編寫此書的根本出發(fā)點。
在開發(fā)“移民紅利”方面，推進(jìn)得最快的無疑是美國、德國、澳大利亞等國家。結(jié)合我國的國情，德國的經(jīng)驗值得借鑒—德國不是一個移民國家，歷史上非常注重日耳曼血統(tǒng)，對外國人入境和工作的控制十分嚴(yán)格。第二次世界大戰(zhàn)時，德國的移民還只占人口總量的1%左右。20世紀(jì)末，德國出現(xiàn)了人口老齡化、出生率負(fù)增長、高科技人才短缺的現(xiàn)象。政府不得不考慮長遠(yuǎn)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，開始有條件地引進(jìn)高科技人才，并在移民問題上有所松動。2013年，按照聯(lián)合國的統(tǒng)計，居住在德國的移民已高達(dá)984.5萬，占到了德國總?cè)丝诘?1.9%，德國成為僅次于美國、俄羅斯的第三大移民接收國，移民對于德國的經(jīng)濟(jì)增長和繁榮起到了積極的作用。隨著德國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口老齡化加劇，引入專業(yè)人才保持經(jīng)濟(jì)競爭力已經(jīng)成為德國社會共識。
改革開放40年來，我國破除國內(nèi)人口流動的戶籍、身份等障礙，帶來了國內(nèi)人口流動的紅利；未來的30年，中國要從依靠“人口紅利”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向依靠“人才紅利”的發(fā)展模式，充分釋放“人才紅利”。筆者在2009年出版的《人才戰(zhàn)爭》中提出，人才的紅利，不單單是13億中國人的人才紅利，而是需要把目光從國內(nèi)轉(zhuǎn)向世界，從70億人口中尋找我們需要的人才，讓全世界的高端人才和我們一同共筑“中國夢”，要讓世界每一個人都知道：“中國夢”不單單是“中國人的夢想”，也是吸引全世界人才來中國的“中國夢”，是讓全球人才愿意也能夠來到中國發(fā)展，愿意也能夠到中國安家的夢想；是一個讓全球有才之士能在中國發(fā)揮才能、獲得機會、奮斗致富的夢想。
2014年5月，習(xí)近平主席在外國專家座談會上指出，“不拒眾流，方為江?！瓏覍ν忾_放，必須首先推進(jìn)人的對外開放……要實行更加開放的人才政策……更加積極主動地引進(jìn)國外人才……”此后，習(xí)近平主席多次在不同場合強調(diào)國際人才的重要性。如今，國家移民局建立，將加快制定能讓國外人才來華發(fā)展、安家、成為“新中國人”的具有國際競爭
力的人才移民制度，推動“有志于來華發(fā)展的外國人才來得了、待得住、用得好、流得動”，促進(jìn)他們主動參與中國的發(fā)展。這對中國和平崛起、對實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而言，都具有重要意義。
是為序。
王輝耀 苗綠
2018年3月
目 錄
序 言………………………………………………………………………………………………………….1
第一章 國際移民潮涌動…………………………………………………………………………..1
一 何謂國際移民？……………………………………………………………………………..3
二 國際移民緣何跨國遷徙？……………………………………………………………….7
三 全球移民發(fā)展新動向…………………………………………………………………….13
四 國際移民將給世界帶來哪些機遇與挑戰(zhàn)？…………………………………….22
五 小結(jié)：需要加強對國際移民的管理和服務(wù)，促進(jìn)其更好地發(fā)揮作用….36
第二章 國際移民管理的經(jīng)驗借鑒…………………………………………………………39
一 何謂國際移民管理？…………………………………………………………………….41
二 發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體如何管理國際移民………………………………………………………44
三 小結(jié)：發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國際移民管理經(jīng)驗對我國的借鑒意義……………..104
第三章 中國國際移民的發(fā)展?fàn)顩r……………………………………………………….109
一 ?? 國際移民在中國的現(xiàn)狀……………………………………………………………….111
二 國際移民對中國發(fā)展有何作用？…………………………………………………147
三 ? 國際移民在中國的發(fā)展趨勢………………………………………………………..151
四? 小結(jié)：中國需要建設(shè)具有國際競爭力的國家移民局…………………….156
第四章 中國建設(shè)國家移民局的基礎(chǔ)……………………………………………………159
一 法律、法規(guī)和政策措施的突破…………………………………………………….161
二 分散在不同部門的國際移民管理職能………………………………………….179
三 國際移民管理制度的逐步完善…………………………………………………….183
四 國際移民管理流程………………………………………………………………………195
五 小結(jié)：國家移民局的建立，將有效推進(jìn)中國國際移民管理與世界移民管理的系統(tǒng)化對接………………………………………………………..200
第五章 中國建設(shè)國家移民局面臨的機遇與挑戰(zhàn)………………………………..203
一 需求與機遇…………………………………………………………………………………205
二 問題與挑戰(zhàn)…………………………………………………………………………………213
三 小結(jié)：建設(shè)國家移民局 展現(xiàn)開放中國………………………………………219
第六章 如何建設(shè)中國的國家移民局……………………………………………………221
一 國家移民局管理與服務(wù)功能………………………………………………………..225
二 《移民法》：國家移民局管理服務(wù)移民的法律基礎(chǔ)…………………….227
三 國家移民局的框架搭建……………………………………………………………….229
四 國際移民管理服務(wù)如何提升………………………………………………………..231
五 如何建立國際移民的準(zhǔn)入機制…………………………………………………….233
六 如何完善中國的永久居留制度…………………………………………………….238
七 如何完善中國的簽證制度……………………………………………………………245
八 如何提高國際移民管理水平………………………………………………………..253
九 小結(jié)：國家移民局建設(shè)仍任重道遠(yuǎn)……………………………………………..258
結(jié) 語…………………………………………………………..259
參考文獻(xiàn)…………………………………………………….261
后 記………………………………………………………….267
