中國(guó)吸引國(guó)際技術(shù)人才的政策與實(shí)踐比較研究報(bào)告
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前? 言
中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在積極尋求從出口導(dǎo)向型、低技術(shù)、勞動(dòng)密集型向以科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新為基礎(chǔ)的新型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型勢(shì)必會(huì)刺激對(duì)高技能人才需求的快速增長(zhǎng)。在日益發(fā)展的全球化進(jìn)程中，中國(guó)政府比以往更加重視吸引外來人才。這不僅會(huì)為推動(dòng)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來寶貴的資源，而且也有助于建立和加強(qiáng)中國(guó)與其他國(guó)家之間的關(guān)系。著眼于努力爭(zhēng)取國(guó)際人才這一目標(biāo)，中國(guó)更加清醒地意識(shí)到引進(jìn)吸引國(guó)際技術(shù)移民的具體方案和政策的迫切性。
新千年伊始，中國(guó)政府便開始出臺(tái)一系列政策以吸引中國(guó)海外人才和外國(guó)的技術(shù)人才。這些政策包括“千人計(jì)劃”等試點(diǎn)方案，以及北京和上海的綠卡制度等政策試驗(yàn)。然而，這些政策往往針對(duì)海外人才設(shè)置了很高的資格門檻。而在一般情況下，國(guó)際移民面臨著移民程序復(fù)雜繁瑣、獲取永久居住權(quán)艱辛曲折、移民行政管理混亂等諸多挑戰(zhàn)。缺乏相互認(rèn)可的學(xué)歷及研究等級(jí)也阻礙了研究人員和學(xué)術(shù)人員的流動(dòng)性。與此同時(shí)，中國(guó)雇主在向外國(guó)學(xué)生和年輕專業(yè)人士提供短期工作和實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)等方面也受到了諸多限制。
在移民過程的每個(gè)階段獲得具體服務(wù)和明確的政策支持是高技術(shù)移民整體感受積極移民經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵。除了良好的政策和適當(dāng)?shù)膶?shí)施措施，綜合生活環(huán)境，特別是環(huán)境質(zhì)量、住房、稅收政策、醫(yī)療保健、對(duì)配偶和子女的支持，以及文化和社會(huì)包容性都是影響國(guó)家在吸引技術(shù)人才方面競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。
本研究是在由歐盟贊助、國(guó)際勞工組織（ILO）和國(guó)際移民組織（IOM）共同實(shí)施的“中歐人員往來和移民領(lǐng)域?qū)υ掜?xiàng)目”下進(jìn)行的。研究回顧了中國(guó)現(xiàn)有的吸引外國(guó)專家和其他技術(shù)移民方面的政策和經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)德國(guó)、日本和新加坡在吸引人才的政策和成果方面進(jìn)行了比較分析。在比較研究的基礎(chǔ)上，針對(duì)吸引外來人才的政策和實(shí)踐為中國(guó)提出了建議，以便其在國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)中取得更大的成功。
我希望這項(xiàng)研究將有助于全球?qū)τ跇?gòu)成“安全、有序和正常移民的全球契約”支柱問題的反思。就業(yè)和體面工作可能會(huì)成為2018年政府間移民問題會(huì)議的議題：拓展移民工人安全合法地遷移到其他國(guó)家從事艱苦工作的合法途徑；技能認(rèn)定以及關(guān)于“人才流失”和“人才流入”等問題準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)需求；通過公平招聘流程，減少移民工人勞務(wù)移民的成本，并為這些工人提供更好保護(hù)的必要性。2030 年可持續(xù)發(fā)展議程確認(rèn)了“移民對(duì)實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展的積極貢獻(xiàn)”，但如何對(duì)國(guó)際移民進(jìn)行循證治理以使其為社會(huì)和移民本身帶來最大利益還有待進(jìn)一步完善。
Tim De Meyer 德美爾
國(guó)際勞工組織中蒙局局長(zhǎng)
??? 摘? 要
在扮演“世界工廠”這一角色長(zhǎng)達(dá)十余年后，中國(guó)正在經(jīng)歷又一次的經(jīng)濟(jì)改革,即從勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)及高科技產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。認(rèn)識(shí)到對(duì)國(guó)際上高學(xué)歷及高科技人才的迫切需求以及人口老齡化的問題，中國(guó)政府在近十年相繼出臺(tái)了一系列吸引國(guó)際高學(xué)歷高科技人才到中國(guó)發(fā)展的政策。在短短幾年中，這些新政為中國(guó)吸引了大批在國(guó)外的人才回國(guó)發(fā)展，還吸引越來越多外國(guó)專家到中國(guó)發(fā)展。然而，在取得這些成績(jī)的同時(shí)應(yīng)該意識(shí)到作為新政，這些政策，包括近期正在改革的中國(guó)綠卡政策，仍然有進(jìn)一步發(fā)展的空間。
本報(bào)告致力于針對(duì)中國(guó)如何能夠更好的吸引國(guó)際專家來華相關(guān)政策的未來發(fā)展提出更加切實(shí)可行的意見。本研究主要通過對(duì)比國(guó)際上相關(guān)政策經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)國(guó)際人才收集的相關(guān)數(shù)據(jù)的分析為提升，改善中國(guó)的人才政策提供建議。本研究所選對(duì)比國(guó)家包括德國(guó)、日本以及新加坡。首先，我們針對(duì)各國(guó)的總體人才吸引政策以及高端人才政策，包含海外人才可享受的相應(yīng)權(quán)利及福利的相關(guān)政策，進(jìn)行定性分析對(duì)比。同時(shí)，本報(bào)告還分析各國(guó)相關(guān)政策的具體細(xì)節(jié)，如簽證批準(zhǔn)流程和其他行政工作步驟，以及外國(guó)人在當(dāng)?shù)毓ぷ魃顣r(shí)所遇到的障礙及困難等。最后，我們也回顧了有關(guān)在德國(guó)、日本以及新加坡的海外技術(shù)型人才的相關(guān)數(shù)據(jù)。通過對(duì)該數(shù)據(jù)的深入分析，我們對(duì)這幾個(gè)國(guó)家的人才政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，分別為“非常成功”、“略有成效”以及“成效有限”。
分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，新加坡在吸引國(guó)際人才方面“非常成功”。除了在吸引海外技術(shù)專家的絕對(duì)數(shù)量上成果顯著之外，相對(duì)與其他對(duì)比國(guó)，新加坡?lián)碛衅駷橹棺罡叩暮Ｍ馊瞬耪伎倓趧?dòng)人口比例。與新加坡相比，日本處在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的另一端，因?yàn)橄鄬?duì)其人口和勞動(dòng)力總量而言，海外人才的數(shù)量較為稀少。應(yīng)該承認(rèn)的是，日本政府新推行的“外國(guó)高級(jí)人才積分制度”也許會(huì)提高日本人才政策在該報(bào)告所提四個(gè)國(guó)家中的地位?？紤]到該政策將在未來推行，它是否能切實(shí)改善日本吸引海外人才的處境，需要更多數(shù)據(jù)來論證?？紤]到歐盟的藍(lán)卡政策的效應(yīng)，對(duì)德國(guó)的海外人才政策的評(píng)價(jià)相對(duì)處于較為居中的地位，“略有成效”。盡管各國(guó)的總體以及具體海外人才吸引政策有所不同，以上三個(gè)案例為本研究提供了一個(gè)針對(duì)吸引人才相關(guān)政策執(zhí)行成果的鮮明對(duì)比。
在分析德國(guó)、日本和新加坡在人才吸引方面的機(jī)制及成果的同時(shí)，本研究也針對(duì)中國(guó)的人才政策進(jìn)行了相似的評(píng)估。報(bào)告回顧了包括針對(duì)外國(guó)人才以及歸國(guó)人員在內(nèi)的，中國(guó)政府在相關(guān)領(lǐng)域的歷年成果。報(bào)告展示了關(guān)于持有海外專家證的非中國(guó)國(guó)籍人才數(shù)量，以及外專千人計(jì)劃所吸引至國(guó)內(nèi)的人才相關(guān)數(shù)據(jù)。這些中國(guó)吸引國(guó)際技術(shù)人才的政策與實(shí)踐比較研究報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)在海外人才吸引方面明顯落后于德國(guó)和新加坡在吸納國(guó)際人才上所取得的成果。近期上海及北京政府在吸納海外人才上所作出的相應(yīng)舉措可以認(rèn)為是中國(guó)相關(guān)政策的一大發(fā)展，但是這些新政策的效果尚未明晰。而在國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)中，尤其在吸引非中國(guó)國(guó)籍的海外人才方面，中國(guó)相關(guān)政策的制定還存在較大的發(fā)展改進(jìn)空間。
為進(jìn)一步發(fā)掘德國(guó)、日本以及新加坡的高端人才吸引政策中中國(guó)可以借鑒的內(nèi)容，報(bào)告對(duì)符合條件并在這四國(guó)工作的海外人才進(jìn)行了小范圍調(diào)研。調(diào)研邀請(qǐng)參與者在如簽發(fā)簽證程序、居住條件、稅收政策、醫(yī)療社保、社會(huì)/ 文化融入程度、以及針對(duì)配偶和子女所提供的相應(yīng)協(xié)助等方面對(duì)所在國(guó)家的相關(guān)政策暢談他們的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)針對(duì)國(guó)家在吸納海外高端人才的政策方面，提出相應(yīng)改進(jìn)的意見。最后，調(diào)研表以開放式問題的方式請(qǐng)受訪者為相關(guān)的政策改進(jìn)提供更多的意見與建議。11個(gè)受訪者來自新加坡，8個(gè)來自日本，德國(guó)和中國(guó)也分別抽取了10個(gè)受訪人，共39位符合標(biāo)準(zhǔn)的受訪人參與了調(diào)研。
調(diào)研結(jié)果顯示，中國(guó)相關(guān)政策有相當(dāng)大的改進(jìn)空間。有趣的是，這些意見并沒有在華裔以及非亞裔受訪人群中有明顯差異。在國(guó)際對(duì)比方面，在社會(huì)/文化方面的包容程度以及稅收政策方面德國(guó)的總體評(píng)分并不理想。但是，這個(gè)結(jié)果可能受制于受訪者中有較高的比例為年輕單身或剛結(jié)婚但無子女的中國(guó)公民。作為華人，這些受訪者可能在適應(yīng)德國(guó)文化時(shí)遇到困難，與此同時(shí)，單身人群以及未育有子女的年輕夫妻在德國(guó)也可能面臨較為沉重的稅務(wù)壓力。總體來說，這一受訪群體依舊可以作為一個(gè)衡量在中國(guó)生活的西方人可能會(huì)遇到困難的有效對(duì)比組。跟在德國(guó)生活的華人一樣，在中國(guó)生活的西方人同樣也會(huì)經(jīng)歷相似的文化沖擊。新加坡，與前一部分的深入對(duì)比研究相似，在進(jìn)行調(diào)研問卷時(shí)，在各個(gè)領(lǐng)域里均獲得了較高的分?jǐn)?shù)。
作為針對(duì)研究型人才全球流動(dòng)中歐對(duì)話中的一部分，報(bào)告特別關(guān)注了這些國(guó)家在吸引學(xué)者人才方面所做出的努力以及所取得的相應(yīng)成果。所有對(duì)比國(guó)家均針對(duì)研究人員以及學(xué)者設(shè)置了特殊的工作簽證類別，而新加坡是對(duì)人才提供特殊外展服務(wù)最積極主動(dòng)的國(guó)家。除小型調(diào)研之外，本研究于2016年1月20日與國(guó)家外專局在廣州舉辦了一個(gè)開放式研究論壇。報(bào)告從論壇中篩選出部分主要反饋，內(nèi)容主要針對(duì)中國(guó)在給外國(guó)專家派發(fā)科研基金這一執(zhí)行層面存在的問題以及對(duì)留住合適的研究團(tuán)隊(duì)成員方面所存在的不足。
報(bào)告針對(duì)中國(guó)吸引海外人才政策所提出的部分意見歸納如下：
■簡(jiǎn)單的簽證、工作許可以及其他相關(guān)證件的申請(qǐng)流程對(duì)于吸引海外人才非常重要；
■ 避免設(shè)置過高的海外高等人才評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致僅有全球頂尖精英符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；
■ 提供一個(gè)較為不費(fèi)力的永久居留申請(qǐng)通道；
■ 確保為外籍技術(shù)型人才的配偶及子女提供慷慨的配套措施；
■ 盡量避免將簽證以及工作許可完全和某個(gè)雇用單位綁定；
■ 為外籍學(xué)生在中國(guó)大學(xué)獲得學(xué)歷后，順利加入當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)提供便利；
■ 對(duì)于吸引科研人才，特殊引才渠道以及良好的政策執(zhí)行流程同樣重要；
■ 為外籍人才提供較為自由的法規(guī)以及慷慨的配套措施非常關(guān)鍵，但有效地落實(shí)這些政策同樣至關(guān)重要；
■ 避免在落實(shí)吸引外籍人才政策時(shí)出現(xiàn)執(zhí)行斷層；在執(zhí)行相關(guān)法案時(shí)，應(yīng)致力于打造一個(gè)相互融合的政府平臺(tái)。
北京以及上海政府近期出臺(tái)的一系列技術(shù)型人才移民政策標(biāo)志著中國(guó)在相關(guān)政策的制定上開始逐步意識(shí)到相關(guān)的問題，也做出了相關(guān)的改進(jìn)，包括在中國(guó)大學(xué)學(xué)習(xí)的國(guó)際學(xué)生、外籍人才配偶及子女的配套措施、以及簡(jiǎn)化簽證申請(qǐng)流程等方面的措施。但是，研究報(bào)告結(jié)論顯示中國(guó)依舊處于剛剛開始追趕全球引才政策的起步階段。如果國(guó)家希望能夠復(fù)制其在吸引歸國(guó)華僑方面所取得的成功，政府則需要腳踏實(shí)地的開展重大革新舉措。
