CCG報(bào)告 | 推進(jìn)宅基地制度改革，為我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展及實(shí)現(xiàn)共同富裕注入新動(dòng)力
2023年是全面貫徹黨的二十大精神的開局之年，也是三年新冠疫情防控轉(zhuǎn)段后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展的一年。2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好需要克服一些困難和挑戰(zhàn)，主要是有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會(huì)預(yù)期偏弱、風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多，國內(nèi)大循環(huán)存在堵點(diǎn)，外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升。
當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型期，房地產(chǎn)業(yè)作為我國經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)明顯走弱，是影響我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)因素。2022年來，我國房地產(chǎn)新政策接連推出，但一輪又一輪強(qiáng)力“救市”政策效果并不明顯。2023年7月，中共中央政治局召開會(huì)議明確指出“要加大保障性住房建設(shè)和供給”“盤活改造各類閑置房產(chǎn)”“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對此，或可考慮以推進(jìn)宅基地制度改革為抓手，盤活閑置宅基地及農(nóng)房資源，使傾向在城市定居生活的農(nóng)民工及后代可通過宅基地流轉(zhuǎn)獲得一定在城市立足的資產(chǎn)性收益，同時(shí)也為城市人才下鄉(xiāng)興業(yè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)等提供政策保障。由此可縮小居民收入差距，進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)需潛力，在惠農(nóng)便民、助力鄉(xiāng)村振興同時(shí)為盤活城市房地產(chǎn)市場注入新活力，同時(shí)助力我國適時(shí)推出房地產(chǎn)稅，一定程度上填補(bǔ)地方政府土地出讓收入減少后的財(cái)政赤字，為我國改革開放新發(fā)展階段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕注入新動(dòng)力。
一、我國房地產(chǎn)市場正處于轉(zhuǎn)折點(diǎn)
改革開放以來，房地產(chǎn)行業(yè)為我國經(jīng)濟(jì)的快速增長做出了巨大貢獻(xiàn)。1994年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，正式開啟了我國城鎮(zhèn)住房制度改革之路。
1998年國務(wù)院進(jìn)一步提出“促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)”，并拉開了以取消福利分房為特征的中國住房制度改革。到2003年，我國首次在官方文件中明確房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，此后房地產(chǎn)業(yè)迎來了近20年的高速發(fā)展，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要火車頭。
然而，在疫情沖擊、人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化與嚴(yán)格調(diào)控政策的合力下，我國房地產(chǎn)市場正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。近兩年來，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，房地產(chǎn)市場經(jīng)歷了1998年房改以來最猛烈的調(diào)整，一批頭部民營房企爆雷，購房者關(guān)于房價(jià)“只漲不跌”的預(yù)期已經(jīng)消失，房地產(chǎn)需求大幅回落，各地爛尾樓斷供事件持續(xù)發(fā)酵。據(jù)估算，截止到2022年底，我國斷供房數(shù)量或已達(dá)到350萬套。而且，由于房地產(chǎn)上下游涉及的行業(yè)眾多，房企接連倒下也導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升，失業(yè)危機(jī)加重，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)增大。2023年12月5日，國際信用評級機(jī)構(gòu)穆迪發(fā)布報(bào)告將中國主權(quán)信用評級展望由“穩(wěn)定”調(diào)整為“負(fù)面”。其原因主要有三方面：一是針對地方政府和國企的財(cái)政支持給財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和制度帶來的下行風(fēng)險(xiǎn)，二結(jié)構(gòu)性和持續(xù)的中期經(jīng)濟(jì)增長速度下降風(fēng)險(xiǎn)，三是房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)縮減的風(fēng)險(xiǎn)。
在我國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化下，通過有序調(diào)整實(shí)現(xiàn)我國房地產(chǎn)市場軟著陸，避免房地產(chǎn)價(jià)格大幅下跌和過快下跌，降低其對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的負(fù)面沖擊，已成為我國經(jīng)濟(jì)工作中的重中之重。對此，2022年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要確保房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展”“推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)向新發(fā)展模式平穩(wěn)過渡”。2023年7月24日中央政治局召開會(huì)議明確，“要加大保障性住房建設(shè)和供給，積極推動(dòng)城中村改造和‘平急兩用’公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盤活改造各類閑置房產(chǎn)”。2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議則將房地產(chǎn)放在了防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的首位，指出要統(tǒng)籌化解房地產(chǎn)、地方債務(wù)、中小金融機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)厲打擊非法金融活動(dòng)，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。
從需求方面來看，城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)仍是我國房地產(chǎn)市場發(fā)展的重要支撐。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率從不足20%上升到2022年的65.22%，9.21億人口在城鎮(zhèn)工作生活，其中戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有47.7%，相較于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平仍有較大提升空間。據(jù)估算，我國城鎮(zhèn)化率至少要達(dá)到75％才能基本穩(wěn)定下來，這必然會(huì)帶來一定的城鎮(zhèn)住房需求。而且，我國實(shí)際人均居住使用面積2020 年僅為30平方米，對比海外發(fā)達(dá)國家的 39-67平方米，仍有著非常大的提升空間。未來隨著我國居民生活水平提高，人均住房面積提升和舊房拆遷重建帶來的住房改善和更新需求也較為可觀。
住房問題是重要的民生問題和發(fā)展問題。中華民族自古以來就重視家庭、重視親情，房子作為家庭生活的載體也被賦予了濃重的情感歸屬，“安土重遷、安居樂業(yè)、有房才有家”的觀念可謂深入人心。
在房地產(chǎn)繁榮發(fā)展時(shí)期，貸款買房是許多家庭的選擇。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)下行期，許多已購房者面臨房貸壓力大、收入不穩(wěn)定或失業(yè)危機(jī)，年輕的九零后、零零后則可能因就業(yè)壓力大、收入預(yù)期低、缺乏父母資金支持等而購房資金不足、購房意愿不高。但對父輩是農(nóng)民或農(nóng)民工的八零、九零、零零后來說，其或在城市中出生長大，或因讀書、就業(yè)、結(jié)婚等從農(nóng)村遷往城市，與父輩相比即使在城市中遭遇失敗也有較大可能性不會(huì)再回到農(nóng)村。對于這部分人群來說，要使其愿意并能夠在城市安居樂業(yè)，提升其收入預(yù)期和購房意愿是刺激房地產(chǎn)市場需求的一個(gè)重要方面。如果可通過其在農(nóng)村閑置的宅基地及農(nóng)宅等獲得一定資產(chǎn)性收益，則其能在城市買房定居的概率也會(huì)增加。
二、我國改革開放又到了出臺突破性政策的時(shí)候
改革開放以來，我國每隔十年左右便會(huì)出臺一個(gè)重大舉措將改革開放推到更高水平，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展釋放巨大紅利。1982年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到中央政策上的認(rèn)可并迅速推廣，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，開啟了中國從短缺經(jīng)濟(jì)向富裕經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。1994年城鎮(zhèn)住房制度改革，以城鎮(zhèn)住房商品化、貨幣化帶動(dòng)了之后持續(xù)多年的房地產(chǎn)市場繁榮。2001年我國加入世界貿(mào)易組織（WTO），讓整個(gè)中國與世界市場緊密聯(lián)系起來，中國由此快速成長為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。2013年習(xí)近平主席提出“一帶一路”倡議標(biāo)志著我國進(jìn)入全方位開放新時(shí)期，我國進(jìn)一步走向世界，深度參與全球治理，在國際社會(huì)“朋友圈”不斷擴(kuò)大。
到2021年，我國全面建成小康社會(huì)，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，8億人口脫貧，中等收入群體達(dá)到4億多人，實(shí)現(xiàn)共同富裕成為我國新發(fā)展階段又一個(gè)重要戰(zhàn)略目標(biāo)。站在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公平的中長期角度，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利后，我們不僅要繼續(xù)努力防止出現(xiàn)返貧，還要重點(diǎn)關(guān)注并提高低收入農(nóng)民及農(nóng)民工等群體收入，不斷提升低收入農(nóng)民及農(nóng)民工群體在中等收入人群中的比重，推動(dòng)農(nóng)民工向新市民轉(zhuǎn)化，逐步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的束縛。
近幾十年來，伴隨著我國住房制度改革及房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展，我國房地產(chǎn)價(jià)格普遍出現(xiàn)較大幅度上漲。這一定程度上加劇了資源配置的不均衡，擴(kuò)大了城市家庭有房者與農(nóng)村家庭城市無房者之間的財(cái)富差距。當(dāng)前，我國城市家庭住房資產(chǎn)占總資產(chǎn)比例約為七成，房產(chǎn)已成為我國居民家庭的主要資產(chǎn)。但相較而言，許多城市家庭享受了福利分房和房價(jià)上漲的時(shí)代紅利，大多農(nóng)村家庭則沒有從宅基地等土地或農(nóng)宅獲得資產(chǎn)性收益。城鄉(xiāng)二元體制作為我國歷史發(fā)展產(chǎn)物對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，卻也是我國城鄉(xiāng)居民收入差距較大的根本性因素。國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，2022年我國城鄉(xiāng)收入差距絕對值達(dá)到29150元，2012年這一差值只有15738元，多年來城鄉(xiāng)收入差距的絕對值并未縮小，我國城鄉(xiāng)收入分配差距問題依然突出。
共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征。當(dāng)前，我國作為“農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者”的農(nóng)民已少于2億人，作為“農(nóng)村人口”的農(nóng)民減少到5.10億人，而作為“戶籍人口”的農(nóng)民仍有7.71億人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年我國農(nóng)民工共約2.96億人，較2012年增長了12.6%。農(nóng)民工占鄉(xiāng)村人口的比例明顯提升，2012年為40%，2022年達(dá)到60.2%。同時(shí)，我們還有1億多農(nóng)村老年人，900多萬留守兒童。近3億農(nóng)民工是改革開放的產(chǎn)物，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但在從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移過程中由于就業(yè)不穩(wěn)定、收入不確定和社會(huì)保障匱乏的問題而較難定居城市。
2022年3月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，指出堅(jiān)持把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)。2023年12月初，習(xí)近平主席在上?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)說，城市不僅要有高度，更要有溫度，要不斷滿足人民群眾對住房的多樣化、多元化需求，確保外來人口進(jìn)得來、留得下、住得安、能成業(yè)。同年12月29日，國務(wù)院總理李強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)指出，要牢牢把握以人為本重要原則，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置。日前，李強(qiáng)總理出席世界經(jīng)濟(jì)論壇2024年年會(huì)時(shí)指出未來十幾年內(nèi)我國中等收入群體數(shù)量將從目前的4億多人翻一番增加到8億人。顯然，低收入農(nóng)民及農(nóng)民工群體是我國中等收入群體從4億多增加到8億的主要構(gòu)成。
促進(jìn)共同富裕，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。習(xí)近平主席2021年曾在《求是》雜志發(fā)表的重要文章《扎實(shí)推動(dòng)共同富?！分兄赋?，“要增加城鄉(xiāng)居民住房、農(nóng)村土地、金融資產(chǎn)等各類財(cái)產(chǎn)性收入”，“要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，盤活農(nóng)村資產(chǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，使更多農(nóng)村居民勤勞致富”。農(nóng)村宅基地和農(nóng)宅等是農(nóng)民的基本生活資料和重要財(cái)產(chǎn)，如果20世紀(jì)90年代城市住房改革下職工單位分的房子可以買賣，可以產(chǎn)權(quán)化、私有化，那么農(nóng)民工在農(nóng)村的宅基地能不能實(shí)現(xiàn)買賣轉(zhuǎn)化，使他們擁有在城市立足的第一桶金？
全球化智庫（CCG）理事長王輝耀早在2016年便在《環(huán)球時(shí)報(bào)》刊文呼吁進(jìn)一步放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制。他指出，根據(jù)我國現(xiàn)行的《土地管理法》，宅基地的獲取方式是無償使用、劃撥，類似于上世紀(jì)90年代之前的城鎮(zhèn)住房由單位和國家提供的形式。農(nóng)村宅基地沒有市場價(jià)，應(yīng)賦予宅基地商品屬性，讓農(nóng)村人與城里人一樣獲得宅基地的使用權(quán)、處置權(quán)，獲得土地流轉(zhuǎn)升值的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)村人口進(jìn)城購買二手房，也帶動(dòng)城鎮(zhèn)居民住房改善，促進(jìn)房產(chǎn)盡快去庫存化。土地是供給有限商品，無法持續(xù)為農(nóng)村人口分配宅基地，這種解決方式也讓擁有宅基地的人口承擔(dān)了土地使用權(quán)成本，合理反映土地稀缺價(jià)值。
2023年12月23日，在中國財(cái)富管理50人論壇2023年會(huì)(第十屆)上，全球財(cái)富管理論壇理事長、財(cái)政部原部長樓繼偉也表示，當(dāng)人口不再區(qū)分城鎮(zhèn)戶籍和鄉(xiāng)村戶籍，就可以相互轉(zhuǎn)換，城鎮(zhèn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口能夠獲得同等的公共服務(wù)和進(jìn)入市場的權(quán)利，就會(huì)安心在城鎮(zhèn)買房，以此推算，消費(fèi)需求可以提升將近30%。同時(shí)，農(nóng)村大量的宅基地和自建房可以自由轉(zhuǎn)讓，土地和房產(chǎn)將得到有效利用，進(jìn)城農(nóng)民獲得初始安家的資產(chǎn)，可復(fù)墾的農(nóng)地會(huì)增加，這也有利于糧食安全。
受新冠疫情及經(jīng)濟(jì)下行等諸多因素影響，過去三年我國農(nóng)民工就業(yè)與消費(fèi)同步走弱?？梢栽O(shè)想，在多措并舉賦能農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)同時(shí)，如果讓近三億農(nóng)民工中有意愿在城鎮(zhèn)落戶、買房、就業(yè)、定居的都能獲得相應(yīng)的城鎮(zhèn)化待遇，都能通過其在農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)等獲得相對可觀收益，那將釋放巨大的消費(fèi)需求，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入巨大活力。
三、我國宅基地制度滯后于我國城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際
宅基地制度是我國農(nóng)村制度中一項(xiàng)具有特色的制度，即集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃管控、無償取得，長期占有、內(nèi)部流轉(zhuǎn)。宅基地作為農(nóng)民居住需求的基本保障，起初禁止外人購買也是為了防止農(nóng)村的土地資源被擠占，讓真正有宅基地需求的農(nóng)村人居無定所。長期以來，宅基地對保障農(nóng)民基本居住權(quán)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，避免我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟發(fā)揮了基礎(chǔ)和關(guān)鍵作用。
但隨著農(nóng)村社會(huì)人口結(jié)構(gòu)的深刻變化，實(shí)踐中面臨許多新情況新問題。例如農(nóng)村一戶多宅、超標(biāo)占地等現(xiàn)象比較突出，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)“城市與農(nóng)村建設(shè)用地雙雙增加”問題。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年全國農(nóng)村宅基地閑置率為18.1%。從2000到2016年，我國農(nóng)村常住人口由8.08億人減少至5.89億人，減少了27.1%，但同期農(nóng)村宅基地面積反而由2.47億畝擴(kuò)大為2.98億畝，增加20.6%。有研究者指出，以非交易性為顯著特征的宅基地使用權(quán)現(xiàn)行流轉(zhuǎn)模式制約了宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)限制過多、退出機(jī)制缺失阻隔了農(nóng)民的致富道路，使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益難以實(shí)現(xiàn)，阻滯了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，已成為破除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要障礙。
當(dāng)前，我國絕大多數(shù)農(nóng)村家庭不再被束縛在土地上，農(nóng)業(yè)收入也已不是農(nóng)民家庭收入的主要來源。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，越來越多的“新市民”基于換取立足城市起步資本等因素的考慮有意將其所擁有的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)出需求越來越強(qiáng)烈，所涉及的擬流轉(zhuǎn)宅基地規(guī)模越來越大。據(jù)自然資源部的不完全統(tǒng)計(jì)結(jié)果，全國至少有7000萬套農(nóng)房和3000萬畝宅基地閑置。盡管政策上嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買住宅，但實(shí)際上城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購地建房禁而不止，由此導(dǎo)致的法律糾紛近年來也不勝枚舉。
我國長期實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地制度，農(nóng)村土地只有征用后才可入市轉(zhuǎn)讓交易。由此造成的結(jié)果是，改革開放后在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量工業(yè)用地的情況下，實(shí)際入市的住宅用地規(guī)模相對較小，在一些大城市供給少可能導(dǎo)致房價(jià)上漲，同時(shí)農(nóng)村土地價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村現(xiàn)有集體建設(shè)用地19萬平方公里，相當(dāng)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2倍以上，其中70%以上為宅基地，而農(nóng)村目前常住人口不足40%，數(shù)千萬畝宅基地處于閑置或低效利用狀態(tài)?，F(xiàn)行規(guī)定只允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，其他農(nóng)村集體建設(shè)用地仍無法與城市建設(shè)用地同等入市，農(nóng)用地更是如此。所謂存量經(jīng)營性建設(shè)用地（即原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）只占14%，且大部分已經(jīng)被占用。
當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)居民人均財(cái)產(chǎn)性凈收入之比高達(dá)10.29倍，遠(yuǎn)高于城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比2.45這一水平。但按照現(xiàn)行制度，農(nóng)村宅基地交易限于村集體組織成員之間，宅基地交易缺乏有效市場和制度支撐，既無法上市也不能用于金融抵押。類似的資源閑置導(dǎo)致農(nóng)民無法從中獲得財(cái)產(chǎn)性收入，需要通過土地制度改革，為農(nóng)民在土地等資產(chǎn)上獲取財(cái)產(chǎn)性收入提供支撐。
綜上來看，盤活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房刻不容緩。解決好農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題，促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有助于解決閑置浪費(fèi)問題，消除隱形流轉(zhuǎn)問題，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，同時(shí)可消弭城鄉(xiāng)間的要素流動(dòng)限制，形成有利于鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的健全要素市場，促進(jìn)城鄉(xiāng)間土地等要素雙向流動(dòng)，提高資源配置效率，從而推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動(dòng)構(gòu)建統(tǒng)一大市場，加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。我國宜適時(shí)決斷賦予農(nóng)村宅基地完整的用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，允許集體土地所有權(quán)人設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)、取消對集體土地入市不必要的限制。
四、深化宅基地制度改革已具備一定理論政策及實(shí)踐基礎(chǔ)
土地是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最基本的生產(chǎn)要素之一，土地改革是關(guān)系國計(jì)民生的重要導(dǎo)向?，F(xiàn)行宅基地集體所有權(quán)和宅基地使用權(quán)分離的農(nóng)村宅基地制度顯然已不適應(yīng)我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。2015年，中央啟動(dòng)了包括宅基地制度改革試點(diǎn)在內(nèi)的農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)，探索完善農(nóng)民宅基地權(quán)益、完善宅基地管理制度的路徑辦法。在總結(jié)試點(diǎn)實(shí)踐基礎(chǔ)上，2018年中央一號文件創(chuàng)新提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”的改革思路。所謂宅基地“三權(quán)分置”，即落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。
2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，提出“穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度”“ 建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度”。2020年，中央有關(guān)部委在全國104個(gè)縣市區(qū)和3個(gè)地級市啟動(dòng)了新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，核心是探索宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式。2022年，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。2023年，中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，連續(xù)第三年強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”，指出“加快房地一體宅基地確權(quán)登記頒證”“探索宅基地‘三權(quán)分置’有效實(shí)現(xiàn)形式”，并指出“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”等。
這些政策基調(diào)及改革舉措說明，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市及農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押、自愿有償退出、有償使用等問題都在探索解決之中。從許多地方的試點(diǎn)實(shí)踐來看，農(nóng)村宅基地改革是融通城鄉(xiāng)要素的突破口，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵步驟。
此前，2013年11月，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。自然資源部有關(guān)研究報(bào)告認(rèn)為，統(tǒng)一建設(shè)用地市場將成為鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合的重要抓手。2022年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，要求健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。這些文件為深化土地制度改革、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)市場做出了重要頂層設(shè)計(jì)。
2023年4月25日，自然資源部宣布我國全面實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。這意味著經(jīng)過十年努力，從分散到統(tǒng)一，從城市房屋到農(nóng)村宅基地，從不動(dòng)產(chǎn)到自然資源，覆蓋所有國土空間，涵蓋所有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度全面建立。這不僅有助于保護(hù)人民群眾的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)，保障交易安全，降低政府治理成本，也為我國實(shí)現(xiàn)宅基地入市買賣流轉(zhuǎn)及適時(shí)出臺房產(chǎn)稅奠定了基礎(chǔ)。
此外，從立法角度看，我國現(xiàn)行法律也為今后的制度調(diào)整留有余地。1987實(shí)施、2019年第三次修訂的《中華人民共和國土地管理法》，是我國現(xiàn)行調(diào)整土地管理方面的專項(xiàng)法律。該法第八條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！钡诹l規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！薄稗r(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！痹撘?guī)定確立了宅基地“一戶一宅”的原則，但對農(nóng)村房屋買賣時(shí)宅基地使用權(quán)是否同時(shí)流轉(zhuǎn)未作明確規(guī)定。
在另一部法律中，全國人大十屆五次會(huì)議審議《物權(quán)法(草案)》時(shí)，將“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”修改為“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，《物權(quán)法》的這一規(guī)定為今后修改有關(guān)法律或者調(diào)整有關(guān)政策留有余地。
《中華人民共和國土地管理法》是一部關(guān)系億萬農(nóng)民切身利益的重要法律，但是，隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展，與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)，再次修訂的條件已經(jīng)成熟。
五、推進(jìn)宅基地制度改革可為我國社會(huì)發(fā)展注入新動(dòng)力
加快構(gòu)建新發(fā)展格局，是黨的二十大提出的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，要求我們?nèi)嫱七M(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面。2023年12月8日，中央政治局召開會(huì)議分析研究2024年經(jīng)濟(jì)工作，要求切實(shí)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力、防范化解風(fēng)險(xiǎn)、改善社會(huì)預(yù)期，鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，增進(jìn)民生福祉，保持社會(huì)穩(wěn)定，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)。
內(nèi)需是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本動(dòng)力，也是滿足人民日益增長的美好生活需要的必然要求。在世界經(jīng)濟(jì)下行、我國經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)型背景下，投資對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用相對減弱，需要探尋發(fā)掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)需潛力，為改革開放新發(fā)展階段釋放新的制度紅利。推進(jìn)宅基地制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場有理論基礎(chǔ)、試點(diǎn)積累，其必要性、緊迫性已有相當(dāng)社會(huì)共識。土地制度是一個(gè)國家基礎(chǔ)性、根本性、全局性的制度，與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行改革將具有標(biāo)志性意義，可極大提振市場主體和國內(nèi)外信心，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)需潛力。
通過改革盤活農(nóng)村閑置土地，一方面可為城市居民下鄉(xiāng)養(yǎng)老、休閑旅游、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)提供政策保障，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)發(fā)展現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)等提供政策便利，從而為提振鄉(xiāng)村振興注入資金流、人才流、信息流、技術(shù)流、物資流，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展并以城鄉(xiāng)融合帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興，激發(fā)新的增長空間與發(fā)展?jié)摿Γ涣硪环矫?，可賦權(quán)傾向在城市生活的農(nóng)二代、農(nóng)三代或老一輩農(nóng)民，使他們可以通過農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)宅等獲得資產(chǎn)性收益，提升融入城市的信心和底氣，并為城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場注入新動(dòng)力，助力房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。由此，在不觸及18億畝耕地紅線下，可通過推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)融合發(fā)展極大程度上釋放我國內(nèi)需潛力，為我國經(jīng)濟(jì)未來幾十年發(fā)展注入新動(dòng)力。
我國改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革。保持房價(jià)基本穩(wěn)定、避免房地產(chǎn)市場崩盤并催生新一輪房地產(chǎn)市場繁榮，有助于我國早日推出房地產(chǎn)稅，緩解地方政府土地財(cái)政收入大幅下降之下的財(cái)政壓力，并為地方政府提供新的可觀而穩(wěn)定的稅收來源，為我國經(jīng)濟(jì)增長提供長期支撐。在“存量房”時(shí)代，房地產(chǎn)稅可能替代土地財(cái)政成為地方政府的主要稅收來源。我國全面實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為全面充分掌握房地產(chǎn)信息和科學(xué)決策提供了基礎(chǔ)，也為存量房地產(chǎn)稅的征收提供了條件。而且，讓房子多、價(jià)格貴的人多交稅也可發(fā)揮收入分配調(diào)節(jié)作用，助力縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。
就社會(huì)層面而言，開放宅基地流轉(zhuǎn)也有助于根本上解決農(nóng)村留守兒童問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年我國還有902萬留守兒童。盡管社會(huì)各界為解決留守兒童問題作出了巨大的努力，但都難以從根本上解決留守兒童不能與父母一起生活的問題。放開宅基地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)，讓更多留守兒童隨父母一起遷入城鎮(zhèn)，享受與城鎮(zhèn)兒童同等的義務(wù)教育、基本醫(yī)療等公共服務(wù)，有利于擴(kuò)大公共服務(wù)供給，拉動(dòng)城鎮(zhèn)生活消費(fèi)和國內(nèi)需求，有助于從根本上解決留守兒童問題。
當(dāng)前，我國已是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，建起了全球最大的教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生體系。著眼未來，無論是出于我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的需要，還是從實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、促進(jìn)共同富裕的角度來說，都需要下大力氣解決長期以來的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題，推進(jìn)改變不公平的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。要讓為改革開放和城市發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)的農(nóng)民工群體能夠從其宅基地及農(nóng)宅等獲得資產(chǎn)性收益，能夠真正融入其所建設(shè)和服務(wù)的城市，真正實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，真正享受平等的市民化待遇。要讓更多人能消費(fèi)、敢消費(fèi)、愿消費(fèi)，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園，讓城里人去鄉(xiāng)村投資，建設(shè)新農(nóng)村！
全球化智庫(CCG)課題組
2024年1月26日
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