國際人才流動與治理報告——以美國為樞紐分析

目 錄

核心發(fā)現(xiàn)

一、國際人才流動圖景

（一）國際人才流動進入新格局

（二）全球國際移民流動現(xiàn)狀

（三）全球國際學生流動現(xiàn)狀

二、以美國為樞紐的國際人才流動特點

（一）中國赴美人才流動特點

（二）歐洲赴美人才流動特點

（三）印度赴美人才流動特點

（四）以美國為樞紐的國際人才流動特點總結

三、美國國際人才流動治理政策動向

（一）多部門協(xié)同，長期高度重視STEM學科的人才培養(yǎng)及引進

（二）持續(xù)拓寬STEM學科領域，擴大國際人才引進領域

（三）改革簽證政策，降低STEM人才赴美、留美門檻

（四）積極推進STEM領域國際人才交流合作

四、中國國際人才流動概況與治理建議

（一）中國國際人才流動概況

（二）優(yōu)化中國國際人才流動治理的相關建議

參考文獻

關于國際人才組織聯(lián)合會（AGTO）

關于全球化智庫（CCG）

關于贏眾海外咨詢

課題組

核心發(fā)現(xiàn)

人才是全球發(fā)展的關鍵引擎，驅動著世界各國共同前進，而人才的國際交流與流動，則是促進這一進程不可或缺的動力。在后疫情時期，隨著全球經濟逐步回歸增長軌道，各國對人才的爭奪愈發(fā)白熱化。本報告致力于深入分析全球化新階段下人才流動的趨勢變化，旨在通過及時詳細的數(shù)據(jù)分析與專業(yè)深入的研究，促進社會各界對國際人才流動議題的理解與認識，推動構建更加開放、包容與高效的人才流動與治理新生態(tài)。報告主要內容包括國際人才流動圖景、以美國為樞紐的國際人才流動特點、美國國際人才流動治理體系與政策動向、中國國際人才流動現(xiàn)狀與治理建議。報告重點分析從中國到美國、歐洲到美國、印度到美國的國際人才流動現(xiàn)狀，以及美國作為國際人才流動樞紐和國際人才高地，其國際人才流動治理的最新動態(tài)，并基于美國國際人才流動治理的經驗借鑒，提出優(yōu)化中國國際人才流動治理的策略建議。

報告的核心發(fā)現(xiàn)如下：

第一，美國依然是全球首要的國際人才高地，對頂尖人才和國際學生的吸引力依然強勁。2019年，美國向來自中國、歐洲和印度的公民頒發(fā)的非移民工作簽證及職業(yè)類移民簽證總數(shù)約為71萬張；2023年，這一數(shù)據(jù)為79萬張，較疫情前的2019年增加11.5%。其中，中國公民獲得上述簽證的數(shù)量恢復到了2019年的64%，歐洲則恢復到了87%，印度展現(xiàn)出強勁增長，達到了2019年的1.5倍。同年，中國、印度及歐洲的英國、法國、德國在美國高等教育機構學習的學生達58.7萬，恢復到2019年（59.4萬人）的98.9%。

第二，新冠肺炎疫情之后，印度公民獲得美國工簽、綠卡的人數(shù)以及赴美留學的人數(shù)均快速增長，印度已成為美國國際人才的第一大來源國。2023年，印度公民獲得美國非移民工作簽證及職業(yè)類移民簽證的總數(shù)飆升至48.9萬人，相較于2019年實現(xiàn)了50%的增長，這一數(shù)字是中國的6.5倍，是歐洲的1.9倍。同年，在美國高校深造的印度留學生人數(shù)亦達到26.9萬人，這一數(shù)目為中國在美留學生總數(shù)的93%，是英國、法國、德國三國在美留學生總數(shù)的9.3倍，并且與2019年相比，印度在留美學生數(shù)量增長了39%。

第三，從杰出人才移民簽證（EB-1A）的歷年申請通過率來看，在不同階段，美國對杰出人才的移民審批并無特別的區(qū)域偏好。2010年，歐洲主要國家以76.67%的通過率位居榜首，中國緊隨其后，達到67.72%，而印度的通過率則是54.07%。2012年至2016年間出現(xiàn)了顯著的增長，但各國在2016年至2020年間均出現(xiàn)了明顯的下降。主要申請國家如中國、印度、英國、法國、德國均呈現(xiàn)了這一趨勢，這表明美國公民及移民服務局（USCIS）在審批過程中并未基于國籍或地域對單一國家進行區(qū)別對待。整體趨勢仍與USCIS的裁決標準有強烈關聯(lián)。

第四，中國、歐洲和印度公民獲得美國非移民工作簽證的數(shù)量都明顯受疫情影響，但印度和歐洲恢復速度遠大于中國。中國、歐洲和印度公民獲得美國非移民工作簽證的數(shù)量在疫情前基本呈現(xiàn)出穩(wěn)定或者緩慢上升的趨勢，在疫情期間，均遭到巨大沖擊，達到近十年來的最低值。疫情后，歐洲和印度公民獲得非移民工作簽證的數(shù)量迅速回升，2022年與2023年，歐洲公民獲得赴美非移民工作簽證的總數(shù)已恢復至22萬張左右，約為疫情前的85%；2023年，印度公民獲得非移民工作簽證的數(shù)量為442,421張，達到了新的歷史最高值，是疫情前的1.5倍。中國公民獲得非移民工作簽證的數(shù)量恢復較為緩慢，2023年，中國公民獲得美國非移民工作簽證的總數(shù)恢復至48,338張，僅為2019年的一半。

第五，疫情之后，中國公民獲得美國非移民工作簽證數(shù)量大幅下降，獲得職業(yè)類移民簽證數(shù)量顯著增加。中國公民獲得非移民工作簽證和職業(yè)類移民簽證總規(guī)模每年保持在10萬張左右，這一數(shù)字在2018年到達峰值，達到112,935張。疫情期間人數(shù)顯著減少，2021年跌至谷底，兩類簽證僅向中國公民發(fā)放了30,624張。2022年之后，中國公民獲得這兩類簽證的數(shù)量大幅回升，2023年恢復至72,246張，為疫情前的64%。2023年，中國公民獲得美國非移民工作簽證的總數(shù)恢復至48,338張，為2019年的一半。而中國獲得美國職業(yè)類移民簽證的人數(shù)在2021年和2022年連續(xù)兩年持續(xù)攀升，2022年達到近十年的峰值32,525人，為2019年的1.95倍。其中，中國公民獲得美國杰出人才類移民簽證（EB-1）的數(shù)量也于2022年創(chuàng)新高，達到11,425張。

第六，中國正經歷從單一的國際人才來源國逐步向國際人才來源國、過境國與目的國多重角色于一體的轉變。這在中國的國際移民流動和國際學生流動方面都有較為顯著的體現(xiàn)，也反映在中國接收僑匯量的逐年遞減與輸出僑匯量排名提升上。未來應該從以下方面優(yōu)化中國國際人才流動治理：一是探索建立健全技術移民制度，發(fā)揮技術移民制度在引進外國人才中的支柱性作用；二是健全國際學生全鏈條管理制度，加大力度促進來華留學工作發(fā)揮“聚才”“用才”作用；三是樹立更加包容的治理理念，以開放包容、公平公正的心態(tài)審視移民議題；四是加強與國際組織的交流合作，發(fā)揮國際組織及機構在交流、對話、共識達成、專業(yè)服務等方面作用；五是鼓勵社會力量參與移民共治，構建以政府為主導，聯(lián)合相關利益方的多元化治理體系；六是試行更加開放的簽證政策，擴大單方面免簽國家的范圍，提升來華簽證電子化水平，七是打造更國際化的生活環(huán)境，解決外籍人士支付困難、上網困難等問題。

報告全文如下：

一、國際人才流動圖景

（一）國際人才流動進入新格局

1.復雜的國際形勢及地緣沖突加劇了全球人才競爭

近年來，國際形勢經歷了復雜變動。新冠肺炎疫情深刻影響了世界格局，催生了多極化更為顯著、深度相互依存、加速數(shù)字化以及區(qū)域合作趨勢增強的全球環(huán)境。同時，俄烏沖突已延續(xù)兩年有余，巴以沖突也綿延半年之久，加劇了國際緊張態(tài)勢。到2023年9月末，聯(lián)合國難民署數(shù)據(jù)顯示，因沖突、迫害及暴力而流離失所的全球人數(shù)已達1.14億人，這對中東、歐洲等多地區(qū)的穩(wěn)定及全球安全架構形成了嚴峻考驗。

當前，經濟全球化雖歷經波折，但仍被視作驅動世界前進的主要動力?；厮葜?950年，全球貿易總值僅為630億美元，而至2022年，這一數(shù)字達到約25萬億美元，實現(xiàn)了近400倍的增長。相較于軍事聯(lián)盟與對抗，經濟合作更能促進各國的繁榮發(fā)展。在此背景下，世界各國全球化將持續(xù)深化發(fā)展，人才在推動社會經濟復蘇、創(chuàng)新發(fā)展和應對未來挑戰(zhàn)中扮演著至關重要的角色。因此，全球范圍內的人才競爭將愈發(fā)白熱化。

2.國際人才成為發(fā)達國家和地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要力量

聯(lián)合國發(fā)布的《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出，移民對包容性增長和可持續(xù)發(fā)展做出了積極貢獻。 創(chuàng)新作為國家和民族發(fā)展進步的長久動力源泉，其核心在于人才這一最為關鍵與活躍的創(chuàng)新要素。創(chuàng)新離不開不同國家不同種族不同文化人群之間的碰撞。在全球化深入發(fā)展的背景下，人才的國際流動已成為普遍現(xiàn)象，對流入國家的經濟增長及產業(yè)升級展現(xiàn)出日益顯著的驅動力。例如，在20世紀90年代，新加坡經濟奇跡般的增長中，有40%的貢獻歸功于外來移民的智慧與勞動。2021年，德國接納了53.2萬名長期或永久性移民，顯著增強了其科研實力。同年，德國馬克斯·普朗克學會中超過半數(shù)（52%）的科研崗位由外籍學者擔任，尤其是博士后與博士生群體，外籍人員占據(jù)壓倒性多數(shù)。2022年的數(shù)據(jù)顯示，美國作為全球最大的僑匯輸出國，其對外僑匯總量約為790億美元，側面反映了移民至美國的海外僑民對原籍國經濟的持續(xù)貢獻。同年，美國共頒發(fā)了約102萬張綠卡，強調了其對國際人才的吸引力。值得注意的是，在美國，移民不僅是社會多元化的推手，更是創(chuàng)新浪潮的引領者：美國四分之一的初創(chuàng)公司由移民創(chuàng)立，且在全球頂尖的500強企業(yè)中，高達43%的美國企業(yè)的創(chuàng)立源自移民的創(chuàng)業(yè)精神。這表明了國際人才在推動發(fā)達國家的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面發(fā)揮著重要作用。

3.各國紛紛調整移民政策吸引所需人才

國際人才流動成為各國發(fā)展戰(zhàn)略的焦點，眾多國家競相調整政策，通過優(yōu)化政策、簡化流程、增加配額等方式，積極構建更具吸引力的國際人才發(fā)展環(huán)境，吸引更多國際人才，力求在新環(huán)境下把握人才競爭優(yōu)勢。部分重點國家政策匯總如下：

表1 近期主要國家出臺的吸引國際人才的政策

資料來源：課題組根據(jù)公開資料整理。

4.國際人才相關界定及說明

目前國內外對國際人才并無統(tǒng)一的界定。本報告中將國際人才界定為具備國際視野和一定的專業(yè)知識或技能，通曉國際慣例和規(guī)則，能夠在跨文化環(huán)境中競爭并進行創(chuàng)造性勞動，為社會和全人類文明建設做出積極貢獻的人。國際人才流動指國際人才在國家間、國際區(qū)域間或全球范圍內的流動，本報告中主要是指素質較高的國際移民的跨國流動。參考相關國際組織及專家學者對國際移民概念的界定，國際移民是指離開本人原籍國或者此前的常住國，以合法或非法的形式跨越主權國家邊界，遷徙到另一國家，處理非國家事務的人。

本報告中重點分析的國際人才群體包括國際學生和國際移民，國際移民則重點考察技術類工作簽證持有者、高才及投資性（職業(yè)類）移民群體。在本報告中，如無特殊說明，中國的數(shù)據(jù)均指中國大陸數(shù)據(jù)，不含港澳臺地區(qū)的數(shù)據(jù)。

（二）全球國際移民流動現(xiàn)狀

1. 國際移民數(shù)量持續(xù)增長，主要從印度、墨西哥等發(fā)展中國家向美國、德國等發(fā)達國家流動

根據(jù)聯(lián)合國經濟和社會事務部的數(shù)據(jù)，2020年全球有近2.81億人居住在非出生國，相比2000年的1.73億人增長了62.4%，相較于1990年的1.53億人增長了83.7%，是1970年8,400萬的3.35倍。國際移民占全球總人口的比例也從2000年的2.8%逐步增長至2020年的3.6%，無論是總人數(shù)還是占比都呈現(xiàn)增長態(tài)勢。

圖1 1995-2020年國際移民人數(shù)和百分比

資料來源：IOM. World Migration Report 2024.

截至2020年，美國作為國際移民的首選目的國，總計接納了超過5,100萬國際移民，其中墨西哥是最主要的來源國，約為1,085萬人，隨后是印度（約272萬人）和中國（約218萬人）。德國以接近1,600萬國際移民位居第二大目的國，主要移民來源于波蘭（214萬人）和土耳其（184萬人）。沙特阿拉伯則以1300萬國際移民排名第三，俄羅斯和英國分別以約1,200萬和900萬國際移民位列第四、第五。印度成為全球最大的移民輸出國，約有1,800萬人旅居海外，主要前往阿聯(lián)酋、美國和沙特阿拉伯等國。墨西哥以約1,100萬移民輸出量列第二，絕大多數(shù)（約1,085萬）流向美國。俄羅斯緊隨其后，輸出約1,080萬移民。中國排在第四位，約有1,000萬移民分布在世界各地，其中超過200萬移居美國，還分別有80萬和77萬移民前往韓國和日本。

從性別構成上看，北美和歐洲眾多國家，包括美國、加拿大、法國、西班牙、意大利等，接收的女性國際移民數(shù)量超過了男性。相反，在亞洲的主要移民目的國，尤其是海灣合作委員會（GCC）國家，如沙特阿拉伯、阿拉伯聯(lián)合酋長國和科威特，男性國際移民人數(shù)遠超女性，這一現(xiàn)象也反映了這些國家獨特的產業(yè)結構布局與特定社會環(huán)境的影響。

圖2 2020年按性別分列的國際移民前20位目的國（左圖）和來源國（右圖）

資料來源：IOM. World Migration Report 2024.

根據(jù)《世界移民報告2024》，目前全球最重要的國際移民走廊是墨西哥通往美國的走廊，據(jù)統(tǒng)計，近1,100萬人經由此路線遷移。緊隨其后的是敘利亞至土耳其的移民走廊，主要包括因敘利亞內戰(zhàn)引發(fā)的大規(guī)模難民流動。位居第三的是從烏克蘭前往俄羅斯的移民走廊，涉及人數(shù)接近400萬，而從俄羅斯到烏克蘭的反向移動則構成了第五大移民走廊，這些俄烏之間的移民包括了2022年俄烏沖突爆發(fā)后的流離失所人員。印度至美國及中國至美國的移民通道分別排在第六位和第十二位，這兩個移民通道以技術移民帶動為主，進一步顯示了美國作為首要移民目的國的持續(xù)吸引力和重要地位。

圖3 2024年前20位國家間國際移民走廊

資料來源：IOM. World Migration Report 2024.

注：主要包括流離失所人員的移民走廊用橙色表示。

2.工作移民約占國際移民總數(shù)的三分之二，主要分布在歐美及中東發(fā)達國家

在2019年，全球大約有1.69億國際移民在目的國積極尋求或已經從事工作，這個數(shù)目占當年國際移民總人口（約2.72億）的62%，并且占到勞動年齡國際移民（約2.45億）的69%。這些工作移民主要集中在三大區(qū)域：（1）北歐、南歐及西歐地區(qū)，集聚了約4,100萬名工作移民；（2）北美地區(qū)，吸引了約3,700萬名工作移民；（3）阿拉伯國家，約有2,400萬名工作移民，阿拉伯國家作為國際工作移民的主要接收地，工作移民占其勞動力市場的41.4%，在多個關鍵經濟部門發(fā)揮著重要的作用。僅這三個地區(qū)就聚集了超過1億的國際工作移民，約占國際工作移民總數(shù)的60%。值得注意的是，在某些地區(qū)，工作移民的性別比例存在顯著失衡，尤其在南亞，有約570萬男性工作移民以及140萬女性工作移民；阿拉伯國家的情況類似，男性工作移民達到1,990萬，而女性約為420萬。工作移民性別分布的懸殊，很大程度上與傳統(tǒng)性別角色、工作市場的需求結構，以及社會文化因素緊密相關，這些因素共同作用，導致這些地區(qū)男性在國際勞動力市場中占據(jù)了更為顯著的位置。

圖4 2020年按性別分列的工作移民地理分布情況

資料來源：IOM. World Migration Report 2024.

3.高技能工作移民成為各國優(yōu)先吸引對象

截至2019年，全球接近66.2%的國際勞務人員從事基礎服務行業(yè)，給當?shù)貒液偷貐^(qū)提供了充足的勞務補充。但其中從事高技術和創(chuàng)新型工作的人員卻少之又少。隨著全球經濟回歸正軌，前沿高新技術突破日新月異，頂尖國際人才的競爭日趨進入白熱化程度，從美國的職業(yè)類移民簽證和歐盟藍卡的發(fā)放數(shù)量變化可見一斑。

在美國，高技能工作移民用職業(yè)類移民簽證（Employment-Based Preference）歸類。該類簽證的發(fā)放量從2019年的28,538張增長至疫情后的46,508張。歐盟藍卡是針對歐盟以外地區(qū)高技術人員發(fā)放的合法工作和居留卡片。據(jù)統(tǒng)計，2022年期間，大約有82,000張藍卡被授予非歐盟高技術人員。其中，德國是最大的發(fā)放國，發(fā)放了約63,000張藍卡，占當年總發(fā)放量的77%。波蘭緊隨其后，發(fā)放了5,000張，占總量的6%；而立陶宛和法國則各自發(fā)放了3,900張，各占總發(fā)放量的5%。從獲卡人士的國籍分布來看，印度公民是最大的受益群體，2022年共獲得了約20,000張歐盟藍卡，占據(jù)了當年頒發(fā)總量的24%。俄羅斯公民以8,000張（占比9%）位居第二；土耳其則以5,000張（占比6%）位列第三。

（三）全球國際學生流動現(xiàn)狀

1. 國際學生在過去20年間增長了兩倍，疫情之后增長放緩

根據(jù)UNESCO的統(tǒng)計與預測，全球高等教育國際學生數(shù)從2000年的211萬人增加到2021年的639萬人，增長了兩倍；2018~2020年，全球國際學生的增長速度高于全球高等教育學生的增長速度。在新冠肺炎疫情期間，國際學生的數(shù)量依然保持增長，但增速下降，從2019年的6.7%降到2021年的0.2%；因此，2021年國際學生的增長速度緩于高等教育學生的增長速度。

圖5 2017~2021年全球高等教育學生、全球國際學生人數(shù)及增長率變化

資料來源：UNESCO. Number and rates of international mobile students.

2. 國際學生主要從中國、印度等發(fā)展中國家流向美國、英國等教育大國，美國、中國、德國、法國國際學生雙向流動明顯

國際學生主要從發(fā)展中國家流向發(fā)達國家。美國是第一大留學目的國，英國、澳大利亞、德國、加拿大緊隨其后。2021年，24.3%的國際學生在美國、英國留學；中國與印度則是最重要的國際學生來源國，來自中國與印度的國際學生占據(jù)全球國際學生總量的23.9%。

圖6 2021年國際學生十大目的國高等教育系統(tǒng)國際學生人數(shù)及占比

資料來源：UNESCO. Number and rates of international mobile students.；美國和日本的數(shù)據(jù)來自IIE.

圖7 2021年國際學生十大來源國出國留學國際學生人數(shù)及占比

資料來源：UNESCO. Number and rates of international mobile students.

美國、中國、德國、法國不僅位列國際學生目的地前十榜單，也是國際學生來源國的前十大國，凸顯了其在全球教育交流體系中的雙重角色，表明其既是優(yōu)質教育資源的提供者，也是積極參與國際教育互動的需求方。例如，在2017~2021年間，德國每年海外留學的人數(shù)保持在12萬人以上；美國與法國的海外留學生數(shù)量亦穩(wěn)定在10萬人級別。這體現(xiàn)了發(fā)達國家在推動本國學生進行國際學術交流與文化交融方面的持續(xù)努力?？梢姡瑢W生國際流動并非單純由發(fā)展中國家學生的求知訴求所驅動，發(fā)達國家學生同樣表現(xiàn)出對跨國教育經歷的持續(xù)需求。

圖8 2017~2021年美國、法國、德國出國留學學生人數(shù)

資料來源：UNESCO. Number and rates of international mobile students.

二、以美國為樞紐的國際人才流動特點

（一）中國赴美人才流動特點

1.中國赴美工簽及職業(yè)類移民情況

中國赴美移民（非留學生）主要包括兩部分群體，一類是持有非移民工作簽證（Nonimmigrant Visa，NV）的長短期工作人員，另一類是以職業(yè)類移民簽證（Immigrant Visa，IV）申請為主的高才能及高投資類人才。本部分中，工作簽證主要以H類（雇主擔保工簽）、L類（跨國高管工簽）、O類（杰出人才工簽）以及J類（訪問學者）為分析對象。移民簽證以EB-1（職業(yè)第一優(yōu)先移民，含：EB-1A杰出人才類移民，EB-1B優(yōu)秀教授移民，EB-1C跨國公司高管移民）、EB-2（第二優(yōu)先高等技術移民）、EB-3（第三優(yōu)先Skilled技術型勞工）以及EB-5（投資移民）為主。

從中國公民獲得非移民工作簽證和職業(yè)類移民簽證數(shù)量總體趨勢來看，非移民工作簽證占據(jù)更大的比重。中國公民獲得非移民工作簽證和職業(yè)類移民簽證總規(guī)模每年保持在10萬張左右，這一數(shù)字在2018年到達峰值，達到112,935張。疫情期間人數(shù)顯著減少，2021年跌至谷底，兩類簽證僅向中國公民發(fā)放了30,624張。2022年之后，中國公民獲得這兩類簽證的數(shù)量大幅回升，2023年恢復至72,246張，為疫情前的64%。

圖9 2014-2023年中國公民獲得非移民工簽和職業(yè)類移民簽證的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

中國公民獲得非移民工作簽證的數(shù)量在疫情前保持穩(wěn)定增長態(tài)勢，2019年達到了歷史頂峰95,818張。疫情期間，這一類別簽證遭遇了巨大沖擊，申請人數(shù)急劇下降。雖然隨著政策的放寬，申請數(shù)量顯著回升，但根據(jù)2023年的最新數(shù)據(jù)，中國公民獲得美國非移民工作簽證的總數(shù)恢復至48,338張，約為2019年的一半。

圖10 2014-2023年中國公民獲得美國各類別非移民工簽的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

在疫情之前，J類簽證（訪問學者）是中國公民赴美最主要的非移民工作簽證，其占比最高時達到了65.3%。H類簽證在疫情之前逐年增長，并在疫情后期超越了J類簽證，成為中國赴美非移民工作簽證的主力群體。

圖11 2014-2023年中國公民獲得美國H簽證和J簽證的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

與非移民工作簽證情況不同，在疫情期間，中國公民申請美國職業(yè)類移民簽證的人數(shù)不降反升。2014年至2020年，中國公民獲得美國職業(yè)類移民簽證的人數(shù)持續(xù)下降，從2014年的22,532人下降至2020年的12,947人。之后的2021年和2022年持續(xù)上升，2022年達到近十年的峰值32,525人，為2019年的1.95倍。

圖12 2014-2023年中國公民獲得各類職業(yè)類移民簽證的數(shù)量和總體趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

其中，中國公民獲得杰出人才類移民簽證（EB-1）的數(shù)量也于2022年創(chuàng)新高，達到11,425張。EB-5類別投資移民一直以來是中國赴美移民簽證的主要選擇，占比一度高達40.5%。隨著EB-5方案的停擺，2014年至2020年，中國公民獲得EB-5簽證的人數(shù)逐年減少，并于2018年首次低于獲得EB-1簽證的數(shù)量。為了吸引高投資類人群，美國移民局在2022年3月15號通過了新法，EB-5投資移民取消了排期限制，中國公民獲得EB-5簽證的數(shù)量在2023年恢復至6,262張。

圖13 2014-2023年中國公民獲得美國職業(yè)類移民簽證的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

縱觀所有職業(yè)類移民類別，EB-1A杰出人才計劃是整個美國EB職業(yè)類別中對于申請人資質背景審核標準最高的杰出人才移民通道。中國大陸EB-1A申請在2011年前后一直維持在大致1,200份左右，在2014年首次突破2,000份，此后一直呈增長態(tài)勢。2017年這一數(shù)字突破3,000份并達到峰值3,621份。雖然疫情對申請人數(shù)有小規(guī)模的沖擊，但也一直維持在2,500份左右。通過率方面從早期2010年的67.72%，隨著申請人數(shù)上漲通過率不降反升，2013年首次超過了80%，2015到達了峰值88.03%，之后隨著申請人數(shù)下降有所回調。到疫情期間的2020年，通過率跌至低谷僅為51.76%，隨后數(shù)據(jù)有所反彈。

圖14 2014-2023年中國公民申請EB-1A的數(shù)量和通過率

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

2.中國赴美學生流動特點

中國是美國國際學生最主要的生源地。2022/23學年，來自中國的國際學生占美國高等教育機構國際學生的27.4%，是美國國際學生的最大來源國。在2006~2019年間，中國在美留學人數(shù)保持快速增長。2020年之后，受到疫情影響，中國赴美留學人數(shù)出現(xiàn)持續(xù)下降。2022/2023學年，在美中國留學生雖然仍在下降但已呈現(xiàn)出漸趨穩(wěn)定的態(tài)勢。2022/2023學年中國在美留學生比上一學年減少0.2%，與2021/22學年8.6%的下降幅度相比，中國赴美留學正處在回暖當中。

圖15 2000/01-2022/23學年中國在美留學人數(shù)變化

數(shù)據(jù)來源：IIE，Open Doors 2023.

回暖的趨勢從當年簽發(fā)的F1學生簽證數(shù)量中也可以看出。2023年共有89,557名中國學生獲得F1簽證，與2022年的57,511人相比增長了55.7%，恢復至2019年106,005人的84.5%。

圖16 2019~2023年中國獲得美國F1簽證學生數(shù)量

數(shù)據(jù)來源：美國國務院領事事務局。

中國在美本科人數(shù)受外部環(huán)境因素影響顯著。2006~2019年在美讀本科人數(shù)的快速增長是中國經濟高速發(fā)展的一種表現(xiàn)。在美讀本科人數(shù)在2006/07學年至2018/19學年間出現(xiàn)快速增長，在2013年前后增速有所放緩但仍保持增長，并在2018/19學年達到頂峰，2018/19學年人數(shù)是2006/07學年的14倍。受新冠肺炎疫情等因素影響，2019/20學年至2020/21學年在美讀本科人數(shù)快速減少；2020/21學年至2022/23學年，雖然在美讀本科人數(shù)持續(xù)減少，但下降速度放緩。

在美讀研對中國留學生一直保持著較大的吸引力。中國在美讀研的人數(shù)在2019/20學年達到頂峰，在2020/21學年經歷了較大幅度的減少（從2006至2022年17年間唯一一次減少），但之后在疫情防控尚未結束時就開始快速恢復，人數(shù)繼續(xù)保持上升。攻讀非學位項目和OPT項目（Optional Practical Training）學生人數(shù)在疫情影響下也出現(xiàn)下降，但恢復時間晚于在美讀研的學生人數(shù)，在2021/22學年才開始恢復增長。

圖17 按教育層次劃分的中國在美留學人數(shù)變化（2006-2022年）

數(shù)據(jù)來源：IIE, Open Doors 2023.

（二）歐洲赴美人才流動特點

1.歐洲赴美工簽及職業(yè)類移民情況

從歐洲公民獲得美國非移民類和職業(yè)類移民類簽證的整體趨勢來看，非移民工作簽證同樣占據(jù)較大比重。疫情對非移民工作簽證的申請人數(shù)有顯著影響，而職業(yè)類移民申請人數(shù)較為穩(wěn)定。歐洲公民獲得美國非移民工作簽證和職業(yè)類移民簽證總規(guī)模在疫情之前保持在28萬張左右，這一數(shù)字在2016年到達峰值，共計298,271張。疫情期間申請人數(shù)顯著減少，2020年跌至谷底，這兩類簽證僅發(fā)放113,279張。2022年開始，歐洲公民獲得這兩類簽證的數(shù)量回升至25萬張左右，恢復至疫情前的88.6%。

圖18 2014-2023年歐洲公民獲得非移民工簽和EB移民簽證的數(shù)量趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

歐洲公民獲得非移民工作簽證的數(shù)量在疫情前保持穩(wěn)定，維持在26萬張左右，2016年達到歷史頂峰，共有275,123張。疫情期間，這一類別遭遇了巨大沖擊，申請人數(shù)急劇下降，2020年獲得非移民工作簽證的歐洲公民數(shù)量不及2016年的三分之一，為87,263人。隨著后續(xù)政策的放寬，申請數(shù)量顯著回升，2022年與2023年，歐洲公民獲得赴美非移民工作簽證的總數(shù)已恢復至22萬張左右。

圖19 2014-2023年歐洲公民獲得各類非移民工簽的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

歐洲公民獲得美國非移民工作簽證部分，除了H、L、O以及J類型之外，E類條約投資者簽證也占了較大比重。在疫情之前，J類簽證（訪問學者）是歐洲公民赴美最主要的非移民工作簽證選擇，其占比最高時達到63%。L簽證是歐洲公民赴美第二主要非移民工作簽證，獲批人數(shù)一直穩(wěn)定在4萬人左右。

圖20 2014-2023年歐洲公民獲得美國J簽證與L簽證的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

美國對歐洲申請人在職業(yè)類移民簽證類別的發(fā)放數(shù)量比較穩(wěn)定。即使在疫情期間，獲得職業(yè)類移民簽證的人數(shù)依然維持在20,000人以上，甚至在2020年達到了近10年歷史峰值26,016人，2021年雖有回落但仍比2014年多，2022年與2023年恢復至2.5萬人，達到疫情前的97%。職業(yè)類移民簽證中，EB-1和EB-2類別為歐洲申請人首選，EB-5類別占比非常低且甚至不足2%。

圖21 2014-2023年歐洲公民獲得美國職業(yè)類移民簽證的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

英國、法國、德國三國EB-1A杰出人才類申請在2011年前后一直維持在500份左右，2017年首次突破900份達到峰值，此后一直呈下降趨勢。疫情對申請有一定影響，但沒有明顯沖擊，申請數(shù)量回歸至2011同期的450份左右的規(guī)模。英國、法國、德國申請人的通過率相對穩(wěn)定，維持在76%-90%之間。從2016年的峰值90.9%之后也有明顯回調，最低降至69%。2021年有記錄的最新通過率為75.23%。

圖22 2014-2023年歐洲主要國家公民申請EB-1A的數(shù)量和通過率

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

2.歐洲赴美學生流動特點

歐洲一直是美國國際學生的重要來源地。2023年，在美國國際學生生源地排名前20中，就有3個歐洲國家，分別是排名第15的英國（占比1%）、排名第17的德國（占比0.9%）和排名第20的法國（占比0.8%）。歐洲總體赴美留學情況較為穩(wěn)定，并在2006~2015年這十年間呈現(xiàn)出了較快的上升趨勢，以英國、法國和德國三國為例，在這十年間分別增長了37.5%、30.7%、17.2%。此后，受地緣政治、新冠疫情等因素的影響，歐洲赴美留學生數(shù)量開始出現(xiàn)下降趨勢，并于2020年出現(xiàn)了進入21世紀以來的最低值。2021年5月，由于歐洲多國開始按計劃逐步解除防疫限制的措施，美國也于同年11月，重新向接種過疫苗的國際游客開放邊境，歐洲赴美留學生數(shù)量開始復蘇，英法德三國的赴美留學生數(shù)量，分別恢復至2015年同期的91.9%、97.6%、96.1%。

圖23 2000/01~2022/23學年歐洲主要國家赴美留學生數(shù)量變化

數(shù)據(jù)來源：IIE，Open Doors 2023.

圖24 2006年、2015年和2020年歐洲主要國家赴美留學生數(shù)量對比

數(shù)據(jù)來源：IIE，Open Doors 2023.

歐洲赴美留學生以本科生為主。以英國、法國、德國為例，在2022/2023學年，這些國家在美留學的本科生占該國當年在美留學學生比例分別為45.1%、29.7%、31.3%。在疫情對歐洲赴美留學影響最嚴重的2020/2021學年，歐洲赴美留學生以本科生為主體的特征更為顯著，英國、法國、德國當年在美留學本科生分別占該國在美留學生總數(shù)的53.6%、39.0%、44.8%。

圖25 2022/23年歐洲主要國家不同教育層次赴美留學生數(shù)量對比

數(shù)據(jù)來源：IIE，Open Doors 2023.

圖26 2020年歐洲主要國家不同教育層次赴美留學生數(shù)量對比

數(shù)據(jù)來源：IIE，Open Doors 2023.

（三）印度赴美人才流動特點

1.印度赴美工簽及職業(yè)類移民情況

從印度公民獲得非移民工作簽證和職業(yè)類移民簽證數(shù)量總體趨勢來看，非移民工作簽證也占據(jù)了非常大的比重。印度公民獲得非移民工作簽證和職業(yè)類移民簽證總數(shù)在疫情前穩(wěn)步上升，2017年達到疫情前峰值332,018張。疫情期間，非移民工作簽證類別受到了巨大沖擊，獲批人數(shù)斷崖式下降。疫情后兩類簽證頒發(fā)數(shù)量陡然回升，在2023年達到歷史峰值468,923張，是疫情前的1.5倍。

圖27 2014-2023年印度公民獲得非移民工簽和職業(yè)類移民簽證的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

印度公民獲得美國非移民工作簽證的數(shù)量在疫情前保持著較為穩(wěn)定的增長態(tài)勢，在2017年達到了疫情前頂峰309,242張。疫情期間，獲得這一類別簽證的人數(shù)急劇下降，2021年達到谷底，僅為2019年的37.5%。然而，隨著印度及美國后續(xù)防疫政策的放寬，這一類別的簽發(fā)量出現(xiàn)了十分顯著的回升。2022年，印度公民獲得非移民工作簽證的數(shù)量回升至341,655張，超過了過往8年的最高值；2023年相應數(shù)量進一步增加，達到了442,421張，較2021年低谷的109,771張，增加了3倍，達到了新的歷史最高值，是疫情前的1.5倍。

圖28 2014-2023年印度公民獲得各類別非移民工簽的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

非移民工作簽證中，H類簽證一直是印度人赴美的首要選擇，占比最高時高達82%。L簽證是印度人赴美的另一個重要通道，除了疫情期間，該類簽證數(shù)量穩(wěn)定在4-6萬之間。

圖29 2014-2023年印度公民獲得美國H簽證和L簽證的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

在疫情期間，印度公民獲得美國職業(yè)類移民簽證的數(shù)量不降反升。2014年至2016年，印度公民獲得美國職業(yè)類移民簽證的數(shù)量持續(xù)下降，從2014年的40,127張下降至2016年的19,681張。此后的2016年至2020年，簽發(fā)量維持在2萬張上下。2021年和2022年，美國授予印度申請人的職業(yè)類移民簽證數(shù)量持續(xù)上升，2022年達到近十年的峰值94,849張。

圖30 2014-2023年印度公民獲得各類職業(yè)類移民簽證的數(shù)量和總體趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

其中EB-1、EB-2和EB-3類別為印度申請人的首選，EB-5類別占比極低，部分年份該類別簽證占比甚至不足0.3%。EB-1類簽發(fā)數(shù)穩(wěn)步上升，2021年達到峰值的30,825張，EB-2人數(shù)在2022年暴增至59,431張。印度申請人獲得的職業(yè)類移民簽證數(shù)量在疫情后出現(xiàn)了井噴式增長，究其原因，和印度人對美國的青睞不無關系，而疫情期間對于非移民簽證的諸多限制，讓更多的印度人轉而投向職業(yè)類移民簽證的申請。

圖31 印度公民獲得美國各類職業(yè)移民簽證數(shù)量趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

印度EB-1A申請在2013年前后一直維持在大致800-1,000份的申請規(guī)模。2016年顯著增長至1,413份，此后一直呈上升趨勢在2018年達到峰值的2,015份。疫情對印度申請有一定影響，但沒有明顯沖擊，申請數(shù)量回歸至2016同期的1,500份左右的規(guī)模。印度EB-1A的申請通過率相對較低，維持在52%-80%之間，從2015年的峰值81.7%之后明顯回調，最低降至54.7%。2021有記錄的最新通過率為69.97%。

圖32 2014-2023年印度公民申請EB-1A的數(shù)量和通過率

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

2.印度赴美學生流動特點

印度也是美國國際學生的第二大來源國。2022/23學年，印度在美留學人數(shù)占美國高等教育機構國際學生的25.4%，僅次于中國。21世紀以來，印度在美留學人數(shù)一直保持高速增長趨勢，從2000/01學年的54,664人增長到了2022/23學年的268,923人，22年間增長了392.0%。受疫情影響，印度在2019/20和2020/21學年出現(xiàn)了留學人數(shù)的短暫下降，但隨著印度疫情防控政策的放寬，印度赴美留學的熱情重新高漲。2021/2022學年印度在美留學人數(shù)就恢復到了疫情前巔峰時期（2018年）的98.6%。2022/23學年印度在美留學人數(shù)再創(chuàng)新高，較2021/22學年增長了35%，達到268,923人。

圖33 2000/01-2022/23學年印度赴美留學人數(shù)變化（單位：人）

數(shù)據(jù)來源：IIE，Open Doors 2023.

印度學生主要集中在研究生教育階段及OPT項目。在2022/23學年，印度赴美留學生中，研究生占比高達61.7%，而選擇OPT的則占到25.7%。2021年起，隨著印度逐漸放開疫情管控措施，赴美攻讀研究生學位的印度學生人數(shù)開始顯著反彈，2020/21到2022/23學年間，增長率達到了55.2%，2022/23學年達到歷史新高165,936人。此外，從F1學生簽證的發(fā)放數(shù)據(jù)也可窺見印度學生赴美留學的熱情持續(xù)高漲。2023年，共有125,632名印度學生獲得F1簽證，與2022年相比增長了18.3%，與2021年相比更是大幅增長了44.0%，相較于2019年，這一數(shù)字更是翻了約2.78倍之多，彰顯了印度學生赴美留學意向的強勁增長趨勢。

圖34 2000/01-2022/23學年印度不同教育層次赴美留學生數(shù)量

數(shù)據(jù)來源：IIE，Open Doors 2023.

圖35 2019~2023年印度獲得美國F1簽證學生數(shù)量

數(shù)據(jù)來源：美國國務院領事事務局。

（四）以美國為樞紐的國際人才流動特點總結

第一，全球范圍內對國際人才的競爭日益激烈，美國作為全球最首要的人才聚集地和國際學生首選目的地，這一地位在新冠疫情前后并未發(fā)生根本性變化。2019年，來自中國、歐洲和印度的公民獲得美國非移民工作簽證及職業(yè)類移民簽證的總數(shù)約為71萬人；同時，中國、印度及歐洲的英國、法國、德國在美國高等教育機構留學的學生總數(shù)為59.4萬。盡管遭受疫情沖擊，但至2023年，相關數(shù)據(jù)呈現(xiàn)明顯的復蘇跡象。中國公民獲得上述簽證的數(shù)量恢復到了2019年的64%，歐洲則恢復到了87%，而印度更是展現(xiàn)出強勁增長，達到了2019年的1.5倍。因此，2023年這三個地區(qū)的公民獲得美國非移民工作簽證和職業(yè)類移民簽證的總人數(shù)約為79萬，較2019年增加11.5%。2023年，中國、印度及歐洲的英國、法國、德國在美國高等教育機構留學的學生總數(shù)為58.7萬，恢復到2019年的98.9%。

表2 疫情前后美國向來自中國、歐洲、印度頒發(fā)非移民工作簽證及職業(yè)類移民簽證數(shù)量

表3 中國、歐洲主要國家、印度在美留學人數(shù)及變化

第二，新冠肺炎疫情之后，印度快速崛起為美國國際人才的第一大來源國。2023年，印度公民獲取美國非移民工作簽證及職業(yè)類移民簽證的總數(shù)飆升至48.9萬人，相較于2019年實現(xiàn)了50%的增長，這一數(shù)字是中國相應人數(shù)的6.5倍，是歐洲的1.9倍。同年，在美國高校深造的印度留學生人數(shù)亦達到26.9萬人，這一數(shù)目為中國在美留學生總數(shù)的93%，是英國、法國、德國三國在美留學生總數(shù)的9.3倍，并且與2019年相比，印度在留美學生數(shù)量增長了39%。

第三，從杰出人才移民簽證（EB-1A）的歷年申請通過率來看，在不同階段，美國對杰出人才的移民審批并無特別的區(qū)域偏好。2010年，歐洲主要國家以76.67%的通過率位居榜首，中國緊隨其后，達到67.72%，而印度的通過率則是54.07%。2012年至2016年間出現(xiàn)了顯著的增長，但各國在2016年至2020年間均出現(xiàn)了明顯的下降。主要申請國家如中國、印度、英國、法國、德國均呈現(xiàn)了這一趨勢，這表明美國公民及移民服務局（USCIS）在審批過程中并未基于國籍或地域對單一國家進行區(qū)別對待。整體趨勢仍與USCIS的裁決標準有強烈關聯(lián)。

圖36 中國、歐洲主要國家、印度申請人EB-1A歷年申請通過率

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

第四，中國、歐洲和印度公民獲得美國非移民工作簽證的數(shù)量都明顯受疫情影響，但印度和歐洲恢復速度遠大于中國。中國、歐洲和印度公民獲得美國非移民工作簽證的數(shù)量在疫情前基本呈現(xiàn)出穩(wěn)定或者緩慢上升的趨勢，在疫情期間，均遭到巨大沖擊，達到近十年來的最低值。疫情后，歐洲和印度公民獲得非移民工作簽證的數(shù)量迅速回升，2022年與2023年，歐洲公民獲得赴美非移民工作簽證的總數(shù)已恢復至22萬張左右，約為疫情前的85%；2023年，印度公民獲得非移民工作簽證的數(shù)量為442,421張，達到了新的歷史最高值，是疫情前的1.5倍。中國公民獲得非移民工作簽證的數(shù)量恢復較為緩慢，2023年，中國公民獲得美國非移民工作簽證的總數(shù)恢復至48,338張，僅為2019年的一半。

圖37 2014-2023年中國、歐洲、印度公民獲得美國非移民工簽的數(shù)量和趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國移民局&美國國土安全部。

三、美國國際人才流動治理政策動向

（一）多部門協(xié)同，長期高度重視STEM學科的人才培養(yǎng)及引進

美國一直以來長期重視科學、技術、工程和數(shù)學類（STEM）領域核心學科人才的培養(yǎng)。1986年，美國國家科學委員會發(fā)布的《本科的科學、數(shù)學、工程教育》報告提出應將“科學、數(shù)學、工程和技術教育”集成于一體，這一倡議標志著美國STEM學科教育體系建設的開端。2007年，美國國會正式通過《國家行動計劃》，對STEM學科教育的專項資助進行了明確規(guī)定，推動STEM學科教育進入全方位發(fā)展階段。2015年，奧巴馬政府推出《美國STEM教育法案》，將計算機科學正式納入STEM學科類別，以確保美國在人工智能、量子信息、先進通信等前沿創(chuàng)新領域的國際競爭力。拜登政府更是全方位加強STEM人才競爭，并簽署行政命責成國務院、司法部、勞工部、衛(wèi)生與公眾服務部、住房和城市發(fā)展部、教育部、國土安全部等多部門出臺了《早期職業(yè)STEM研究計劃》《STEM學科領域更新》《O-1指導意見》及《國家利益豁免移民指導意見》等多項政策。

美國目前在STEM領域國際人才的培養(yǎng)與引進工作無疑是出色的。據(jù)非營利組織美國移民委員會2022年6月的最新報告，截至2019年，外國技術移民占全美STEM從業(yè)人員總數(shù)的23.1%，比2000年的16.4%顯著提升。四類技術移民中擁有碩士和博士學位的比重為49.3%，遙遙領先美國本土的21.8%。同樣2019～2020學年在美國際學生數(shù)量為107.5萬人，其中選擇STEM專業(yè)的比例高達52%。另有數(shù)據(jù)顯示，2020年美國教育機構頒發(fā)的約34,000個科學或工程領域博士學位獲得者中，有46%是來自外國持有臨時簽證的留學生。世界銀行發(fā)展經濟研究小組的一項研究表明，外國研究生人數(shù)每增加10%，美國的專利申請數(shù)量就增加4.5%，大學專利授權和非大學專利授權則分別增加6.8%和5.0%。STEM領域國際人才在美國的創(chuàng)新與專利產出上發(fā)揮了重要作用。

近年來，拜登政府持續(xù)加大對STEM人才的經費投入。在2021和2022財年，美國對STEM教育的總投資顯著增長，分別達到了39.22億和42.28億美元，相比2020財年的35.04億美元有顯著增加。同時，聯(lián)邦政府對主要科研機構的支持力度也不斷提高，例如根據(jù)國會“2022財年年綜合撥款法案”(Public Law 117-103)給與美國國家科學基金88億美元撥款，較2021財年增加3.512億美元，漲幅4.1%。同時“2023財年年綜合撥款法案”(Public Law 117-328)給與美國國家科學基金95.4億美元撥款，較2022財年增加7.01億美元，漲幅7.9%。而美國國立衛(wèi)生研究院在同年創(chuàng)下近十年來最高的項目資助率，達到了30%。

（二）持續(xù)拓寬STEM學科領域，擴大國際人才引進領域

2022年1月，美國海關與執(zhí)法局、美國國土安全局正式發(fā)布了《STEM領域指定學科項目列表更新》政策，新增生物能源、林業(yè)、森林資源生產與管理、云計算、地球系統(tǒng)科學、氣候科學、數(shù)據(jù)科學、工業(yè)和組織心理學、計算社會科學等22個STEM學科領域，涵蓋多個新興技術學科和復合交叉學科，使更多學生可以享受到STEM專業(yè)領域的優(yōu)惠政策并大范圍擴充國際人才引進領域。

表4 2022年STEM教育新增學科列表

資料來源：“針對美國國土安全局STEM領域指定學科項目列表的更新”，美國移民和海關執(zhí)法局、美國國務院國土安全局，2022年1月21日。

（三）改革簽證政策，降低STEM人才赴美、留美門檻

近年來，美國正穩(wěn)步推進簽證政策改革，放寬簽證門檻，先將學術交流J-1簽證時長由18個月翻倍至36個月，分擔部分H-1B簽證申請人數(shù)過多的壓力，從而為STEM人才提供替代性的簽證方案，便于其留美和就業(yè)。美國公民及移民服務局出臺的《O-1杰出人才非移民簽證指導意見》放寬了對STEM領域杰出人才的衡量標準，主要從高學歷（Advanced Degree）和杰出能力（Exceptional Ability）兩個方面考量人才引進的標準；進一步完善《國家利益豁免移民指導意見》，首次允許STEM學科博士生通過“國家利益豁免計劃”直接申請綠卡，并大幅縮短了申請綠卡的時間，且不受此前7％的國別移民配額限制；放寬了原先局限于科學、商業(yè)、教育及體育領域杰出人才的O-1A簽證的審理規(guī)則，使之更適用于在STEM專業(yè)領域擁有“非凡能力”的特殊人才；新設科技企業(yè)高技能人才“W”非移民簽證類別，為科技領域商業(yè)人才在美拓展業(yè)務和長期留美提供極大便利。

表5 美國提升STEM人才全球競爭力的主要舉措

資料來源：課題組根據(jù)公開資料整理.

（四）積極推進STEM領域國際人才交流合作

在國際人才交流合作方面，2021年6月，美歐成立“貿易與科技委員會”，為美歐關鍵領域專家的協(xié)調與合作搭建平臺。2022年5月，美日實施“競爭力與韌性伙伴關系”項目，通過在東南亞國家建立無線網絡培訓學院，為項目的發(fā)展培訓高科技人才。此外，美日印澳“四方安全對話”峰會決定設立四方獎學金項目，每年資助100名學生前往美國攻讀STEM領域的研究生學位，進一步加速全球科技人才的互動與培養(yǎng)。

四、中國國際人才流動概況與治理建議

（一）中國國際人才流動概況

1.國際移民流動

根據(jù)聯(lián)合國經濟和社會事務部發(fā)布的《國際移民存量2020》報告，截至2020年年中，中國大陸的海外移民約1,046萬人；與此同時，在中國大陸的國際移民約104萬人，這一數(shù)字約占中國海外移民總數(shù)的10%，占中國大陸總人口的0.07%，低于巴西（0.51%）和印度（0.35%）。

圖38中國大陸的海外移民數(shù)量與在華國際移民數(shù)量

數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國經濟和社會事務部《國際移民存量2020》。

圖39 世界主要國家國際移民占總人口比例

數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國經濟和社會事務部《國際移民存量2020》,World Bank. DataBank Population.

2021年之前中國一直是僅次于印度的第二大僑匯接受國，2022年，這一格局發(fā)生轉變，中國從第二大僑匯輸入國轉變?yōu)槭澜绲谌髢S匯輸入國。與此同時，中國作為國際僑匯的一個重要源頭，其2022年度的僑匯輸出總額為182.6億美元，盡管這一數(shù)額相比2021年的230億美元有所下滑，中國已躍升至全球第五大僑匯來源國。中國接收僑匯量的逐年遞減與輸出僑匯量及排名的上升，間接映射出中國正經歷從傳統(tǒng)的移民輸出國，逐步向移民來源國、過境國與目的國多重角色于一體的角色變遷。

表6 中國大陸接收及匯出的僑匯規(guī)模及世界排序（僑匯單位為現(xiàn)價美元）

數(shù)據(jù)來源：WORLD MIGRATION REPORT 2024.

根據(jù)第七次全國人口普查結果，2020年11月居住在中國大陸31個省份、自治區(qū)和直轄市，并接受普查登記的外籍人士為84.6萬人，相較于2010年11月的59.4萬人增加了25.2萬人，增長幅度為42.4%。這一增長趨勢在永久居留權的相關數(shù)據(jù)中也得到了體現(xiàn)。具體來看，2016年，公安部批準了1576名外籍人士獲得中國永久居留權，而從2004年至2013年的十年間，累計獲此資格的外國人總數(shù)僅為7,356人。這一數(shù)字的躍升在2018年更為顯著，僅2018年上半年，就有2,409名外國人獲得了在中國的永久居留許可，與前一年同期相比增長了109%，這一數(shù)字甚至超過了2016年全年批準人數(shù)的1.5倍。由此可見，中國吸引國際人才的力度在加大，也逐漸成為國際人才流動的重要目的地。

2.國際學生流動

根據(jù)聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）最新數(shù)據(jù)，2021年中國在海外高等教育機構留學的學生共102.1萬人，數(shù)量居全球首位，比2019年減少3.6%。2000~2019年，特別是2008年北京奧運會之后，中國出國留學人數(shù)快速增長，發(fā)展趨勢與中國參與全球化進程的總體趨勢基本相同。根據(jù)教育部數(shù)據(jù)，2019年，中國出國留學人數(shù)為70.35萬人。受新冠肺炎疫情、簽證簽發(fā)受限等因素影響，2020~2022年出國留學人數(shù)有所下降。

圖40 2000~2022年中國當年出國留學人員數(shù)量變化

資料來源：根據(jù)教育部等公開數(shù)據(jù)整理，2020、2021年數(shù)據(jù)來自第二十屆中國國際人才交流大會上相關領導講話，2022年數(shù)據(jù)來自網絡資料。

與中國出國留學生規(guī)模增長軌跡一致，過去二十年間，來華留學的國際學生群體同樣經歷了顯著增長。2000年，中國境內的國際學生注冊總數(shù)為5.22萬人，2018年增至49.22萬人，增長了8.4倍。盡管長期增長趨勢明顯，但從2004年開始，國際學生人數(shù)的年增長率呈現(xiàn)出逐步放緩的態(tài)勢。2018年相較于2017年的增長率僅為0.62%，這一數(shù)字遠低于全球國際學生年增長率1%至7%的普遍水平，增長動力有所減弱。

圖41 來華國際學生總數(shù)與年增長率變化（1996-2018）

資料來源：

1. 1996-2007來華留學生總數(shù)來自程家福. 來華留學生教育結構歷史研究（1950-2010）.

2. 2008-2018來華留學生數(shù)據(jù)來自中國教育部網站.

（二）優(yōu)化中國國際人才流動治理的相關建議

1.探索建立健全技術移民制度

《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》提出，加大引進國外智力工作力度，探索實行技術移民。黨的十八大以來，黨和國家高度重視海外人才引進工作，外國人才項目管理服務水平不斷提高，引進外國人才法治環(huán)境不斷優(yōu)化，外國人才管理體制改革取得重大進展。2016年6月，中國加入國際移民組織，正式成為組織成員國之一，這是中國深入參與全球治理，深化國際移民合作的必然選擇。2018年3月，全國人大通過國務院機構改革方案，正式組建國家移民局，標志著我國移民治理正式步入體系化發(fā)展進程。隨著國家移民局的成立與其治理實踐的不斷推進，中國移民治理邁入系統(tǒng)化、專業(yè)化的發(fā)展軌道，國際移民治理成為中國深度參與全球治理，提升國際影響力的重要抓手。

與此同時，國家和地方積極借鑒國際經驗，探索通過技術移民制度來吸引海外人才。2019年2月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，粵港澳大灣區(qū)要在技術移民等方面先行先試，并提出“緊缺人才清單制度”“外籍高層次人才認定標準”等技術移民方面的舉措。 2020年8月，《中國（北京）自由貿易試驗區(qū)總體方案》提出“試點開展外籍人才配額管理制度”。2021年發(fā)布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出“探索建立技術移民制度”。同年，《深圳市國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，“實行更加開放便利的境外人才引進和出入境管理制度，探索實施技術移民政策”；當年，《廣州市科技創(chuàng)新條例》施行，其第二十四條明確“市人民政府應當推進國際化人才特區(qū)建設，開展技術移民試點”，技術移民首次納入地方法規(guī)。在加快高水平對外開放的背景下，技術移民制度已成為新時期“聚天下英才而用之”、深化人才發(fā)展體制機制改革的重要舉措，也是我國國際移民治理領域未來發(fā)展的重要方向。

加快建設科技強國、實現(xiàn)高水平科技自立自強戰(zhàn)略目標，需要“聚天下英才而用之”。我國應加大人才對外開放力度，建立健全具有國際競爭力的技術移民制度，以提升對天下英才的吸引力和凝聚力。探索技術移民制度，應借鑒美國等發(fā)達國家的成功經驗，發(fā)揮技術移民制度在引進外國人才中的支柱性作用，將移民制度嵌入高水平對外開放、人才強國、應對人口老齡化等國家戰(zhàn)略中，重塑我國外國人才制度。建立技術移民制度，應加快技術移民法治化數(shù)字化建設步伐，實現(xiàn)一系列重要轉向，包括：對技術移民管理系統(tǒng)進行智能化升級，進一步提升身份識別、證件辦理、通關、政務服務等方面的便利性和安全性；外國人才技能從主觀評估轉向客觀評估；外國人才依用人單位申請出入境和移民證件轉向依技能申請，外國人才申請從政府導向轉向市場導向；外國人才身份從外國人身份轉向中國公民身份；從零散引進外國人才轉向體系化引進外國人才；從單主體防范移民風險轉向多主體防范；移民管理從中央管理轉向中央與地方管理并重，從原則管理轉向精細管理。

2.健全國際學生全鏈條管理制度

吸引國際學生留學并留下優(yōu)秀畢業(yè)生，這一做法被稱為吸引國際人才的“一本萬利”的做法。國際學生比直接引進的外國人才更熟悉國情，相對本土人才則節(jié)省教育成本，如不是本國所需人才，簽證到期則必須離開，并能帶來教育創(chuàng)匯。因此，許多國家都把招收國際學生當作補充人才資源的重要手段，有條件地提供獎學金，并在簽證和移民方面提供便利。美國、英國、加拿大、澳大利亞、日本等發(fā)達國家，都深諳招收國際學生對于集聚人才的重要意義，紛紛調整政策加大招收國際學生的力度。如美國2019年的《移民改革法案》允許杰出學生（Exceptional Students）在美國高校就讀期間提出移民申請。英國方面特意為歐盟區(qū)的國際學生設置為期6個月的進修假，使其能夠在學習結束之前申請到技術工作簽證。加拿大則開放PGWP畢業(yè)工簽專門為在加拿大完成高中以上學業(yè)的留學生）設置的開放式工簽。目前，中國高等教育水平不斷提升，來華留學生規(guī)模也不斷擴大，中國也逐步成為國際學生留學的重要目的地。未來，應加大力度促進來華留學工作發(fā)揮“聚才”“用才”作用。一是擺脫“坐、等、靠”的思維模式，采取更加主動的招生策略。二是確立來華留學“入學-就業(yè)”全過程評價體系，根據(jù)評價結果適時調整國際學生招生策略和培養(yǎng)策略。三是適當開放來華留學教育高校自主確定來華留學生學費的權利，鼓勵學校提高教育質量、開設跨學科國際化課程。四是推出更靈活明確的國際學生實習、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)政策，探索給STEM專業(yè)優(yōu)秀學生實習簽證，給STEM專業(yè)優(yōu)秀畢業(yè)生頒發(fā)人才簽證，構建發(fā)揮國際學生作用的政策協(xié)調機制，打通從全球優(yōu)秀留學生中層層選拔、篩選適合中國發(fā)展的全球選才閉環(huán)。

3.樹立更加包容的治理理念

人才的跨國界流動為世界各國的經濟社會發(fā)展引入了多元化要素，為科技進步植入了強勁的創(chuàng)新動能，也促使各國對杰出的移民人才及國際學生的競相吸引。在全球化的新階段下，進一步推動人才流動，尤其是移民人才與國際學生的流動，對于減少誤解、推動民心相通、擴大合作共識、促進高質量發(fā)展意義重大。

隨著中國持續(xù)深化高水平對外開放與經濟社會的快速增長，中外人員往來日益密切，中國正經歷從單一的移民來源國向集移民來源國、過境國與目的國多重角色于一體的轉變。這使得國際移民治理成為中國參與全球治理的重要議題。作為全球最大的發(fā)展中國家，中國在引進國際人才特別是國際移民方面一直是國際國內關注的焦點。然而，我國移民管理體系尚處發(fā)展階段，社會公眾對于移民概念的理解常常模糊不清，這種認知偏差導致了社會對移民問題認識的偏離，間接抑制了中國通過技術移民制度吸引國際人才的步伐。鑒于此，亟需強化移民概念的社會普及與正面輿論導向，鼓勵以開放包容、公平公正的心態(tài)審視移民議題，充分認識到移民在促進各國經濟繁榮、社會進步與文化交流中的橋梁紐帶作用，為我國移民治理體系的健康發(fā)展營造一個積極、友好的社會氛圍。

4.加強與國際組織的交流合作

人才流動是跨越國家、領域及個體界限的復雜現(xiàn)象，其治理相對復雜，需要加強國際合作，積極推動與國際組織的合作交流。一是促進高層次的移民對話與交流，以加速國際技術移民治理的協(xié)同發(fā)展。應充分發(fā)揮國際移民組織、經濟發(fā)展合作組織等全球平臺的作用，深化與周邊國家及世界主要國家在移民治理和移民融入策略上的對話合作，參與構建國際移民新秩序，提出具有中國特色的解決方案。二是深化與技術移民及人才流動領域國際專業(yè)機構的合作，拓展合作的廣度與深度。尤其是在學歷認證、職業(yè)資格及技能評估等方面，借力國際專業(yè)資源，增強在國際人才流動規(guī)范設定中的影響力。三是持續(xù)舉辦全球人才流動與治理論壇，建立全球性的合作對話機制，為國際人才交流搭建橋梁。這將促進共商共建共享的氛圍，推動形成全球范圍內關于人才發(fā)展與交流的共識，增強人才流動的公平性、協(xié)同性和包容性，為全球人才的和諧互動與共贏鋪設堅實的基礎。

5.鼓勵社會力量參與移民共治

隨著國際移民群體在中國的持續(xù)增長，社會治理的任務變得日益復雜，單靠政府部門來開展移民管理和服務顯然不夠。因此，構建一個以政府為主導，聯(lián)合移民相關利益方（涵蓋移民中介機構、社區(qū)基層、國際醫(yī)療服務體系、國際教育機構等）的多元化治理體系，推動移民治理向全方位、跨領域、深層次及專業(yè)化方向轉型尤為關鍵。例如，上海市開創(chuàng)先河，設立了首個永久居留事務一站式服務中心，該中心整合了人力資源、外國專家事務、僑務、稅務、出入境檢驗檢疫、公證等多個移民管理和服務部門，設立綜合服務窗口，提供一站式政府咨詢服務。同時，服務中心還攜手社會化服務機構，作為輔助服務端口，為常住外國人提供語言培訓、就醫(yī)、就學、租房、購車、法律援助等多方位專業(yè)化咨詢與服務，進一步提升服務的便捷性和專業(yè)度。

同時，充分發(fā)揮基層社會組織與機構的作用，為國際移民參與社區(qū)治理開辟渠道，增強其歸屬感與社會參與感，促進移民融入社會。義烏市的“以外管外”模式是一次勇敢嘗試，通過聘用外籍調解員參與解決涉外糾紛，同時在外籍人士集中居住區(qū)引入專業(yè)社工團隊，開展語言培訓、文化適應性教育等活動，助力外籍人士快速融入當?shù)厣?。鑒于移民治理需求和狀況的多樣性，各地應當因地制宜，靈活整合資源，創(chuàng)新國際移民治理模式，提升治理的精準性，并確保資源高效協(xié)同，共同推動形成多元主體共同參與的國際移民治理新格局。

6.試行更加開放的簽證政策

當前，中國簽證便利化實現(xiàn)了前所未有的突破。推行更加便利更加開放的簽證政策是促進多元文化交流、加速經濟與社會發(fā)展的重要舉措，不僅將有力地推動開放包容、互利共贏的新型國際關系構建，還將展現(xiàn)國家的開放胸襟與現(xiàn)代化治理能力，為吸引更多的國際人才、國際資本及創(chuàng)新資源奠定了堅實基礎。

中國簽證政策的進一步改革可沿兩個主要方向展開。一是基于現(xiàn)有政策框架，深化簽證便利化改革。根據(jù)對現(xiàn)行單方面免簽政策的成效評估結果，進一步擴大單方面免簽國家的范圍，特別是那些經濟互動頻繁、人員往來密切的國家，諸如日本、韓國、美國、英國及澳大利亞等，可以考慮從青少年交流、商務訪問等特定群體試行單方面免簽待遇。二是提升來華簽證電子化水平，建立完整的電子簽證申領平臺。在現(xiàn)有簽證申請中心平臺基礎上，融合先進的信息技術、AI技術等，打造一體化的中國電子簽證在線服務平臺。該平臺將引導外國人全流程在線辦理來華簽證，實現(xiàn)在線填寫、資料上傳、在線繳費和簽證領取等的現(xiàn)代化簽證申請流程，從而實現(xiàn)簡化流程、降低服務成本、提升服務效能的目的。

7.打造更國際化的生活環(huán)境

國際人才在中國生活上遇到的主要問題包括移動支付不便、網絡訪問不便等。

在移動支付方面，外籍來華人士在中國的支付方式主要包括刷卡、現(xiàn)金及移動支付三種，許多外籍人才利用三種支付方式都存在一定程度的困難和阻礙。盡管中國移動支付極其普及，但外國人可能發(fā)現(xiàn)其國際信用卡在某些地方無法使用，或者在綁定和使用本地支付應用時遇到困難。2024年3月，國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步優(yōu)化支付服務提升支付便利性的意見》，強調推動移動支付、銀行卡、現(xiàn)金等支付方式并行發(fā)展、相互補充，進一步提升支付服務水平，促進高水平對外開放。為了便利外國人刷卡支付及移動支付，可以考慮適當增設POS機、降低刷卡支付費率、在機場等外籍人士來華的第一站開設支付服務臺并提供貨幣兌換、移動支付應用下載及使用指導服務等措施，著力解決外籍人士支付難題。

在網絡訪問方面，盡管外國人目前可以使用VPN來訪問國際互聯(lián)網,但仍然存在使用范圍小、漫游費用高等問題。目前，國內各地已經有成熟的訪問外網解決方案。例如，北京冬奧會期間，我國提供了方便外國人上網的解決方案；在杭州亞運會期間，杭州市為外國運動員限時開放了VPN。目前在華國際企業(yè)或外貿企業(yè)員工，出于工作需要能夠以VPN的方式訪問外網。但整體來說，這些網絡使用便利輻射范圍還較小，建議將目前行之有效的便利外國人上網的舉措延伸到更大范圍的來華外籍人員，為外籍人士提供更便捷、更實惠的網絡通信服務。

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關于國際人才組織聯(lián)合會（AGTO）

國際人才組織聯(lián)合會是由全球化智庫（CCG）發(fā)起的一個國際性非政府組織，致力于達成一個國際人才交流合作、互利共贏的普遍共識，建設一個全球人才的對話、協(xié)調、合作機制。該項目曾在近千個世界各地全球治理項目申請中成功入選首屆巴黎和平論壇，并于2020年在第三屆巴黎和平論壇上正式發(fā)起成立。

關于全球化智庫（CCG）

全球化智庫（Center for China and Globalization，CCG）是中國領先的國際化社會智庫，成立于2008年，是首個獲得聯(lián)合國特別咨商地位的中國智庫，也是首個進入世界百強的中國社會智庫，在國內外多個權威智庫排行榜單均被評為中國社會智庫第一。

CCG 被人社部授予博士后科研工作站并擁有獨立招收博士后資質，是中聯(lián)部“一帶一路”智庫聯(lián)盟理事單位，中央人才工作協(xié)調小組全國人才理論研究基地，人社部中國人才研究會國際人才專業(yè)委員會所在地，財政部“美國研究智庫聯(lián)盟”創(chuàng)始理事單位，中國公共關系協(xié)會副會長單位，是“國際青年領袖對話（GYLD）”項目的秘書處所在地。2021年，CCG 發(fā)起的“國際青年領袖對話（GYLD）”項目獲得了習近平主席回信。

關于贏眾海外咨詢

贏眾海外咨詢是一家專注于美國本土公司商業(yè)盡職調查、個人工作簽證申請、移民手續(xù)辦理以及提供涉外法律服務的專業(yè)咨詢公司。公司在美國設立了贏眾律師事務所，在中國北京、上海、深圳、天津設有服務機構和獨立文案中心，面向中國金融服務機構、移民公司、家族辦公室等提供包括專業(yè)咨詢、文案撰寫、項目策劃及律師服務在內的綜合性解決方案，形成了從咨詢到實施的全鏈條閉環(huán)服務模式。目前，贏眾海外咨詢已榮幸地成為全球最大的國際律師組織Lex Mundi的創(chuàng)始會員Butzel Long美國柏隆律師事務所的中國區(qū)域獨家咨詢合作機構。

鑒于贏眾在國際移民、人才流動以及華人華僑相關領域上所做出的積極貢獻與專業(yè)見解，公司已成為新加坡《南華早報》、法新社(AFP)、荷蘭《電訊報》等多家國際權威媒體信賴的信息來源。這些媒體頻繁就國際移民政策的最新變動及跨境人才流動趨勢等問題，向贏眾咨詢征求專業(yè)意見，并在其報道中引用公司的分析與預測。

課題組

課題組顧問：

王輝耀：國際人才組織聯(lián)合會（AGTO）總干事、全球化智庫（CCG）主任、教授、博導

課題組成員：

苗 綠：國際人才組織聯(lián)合會（AGTO）秘書長，全球化智庫（CCG）秘書長、高級研究員

鄭金連：全球化智庫（CCG）副主任、研究總監(jiān)、高級研究員

劉國福：全球化智庫（CCG）特邀高級研究員，北京理工大學教授

張 偉：全球化智庫（CCG）副秘書長、高級研究員

趙占杰：全球化智庫（CCG）對外合作總監(jiān)、”國際青年領袖對話”項目經理

何航宇：全球化智庫（CCG）助理研究員

郭騰達：全球化智庫（CCG）研究助理

李昊鍇：全球化智庫（CCG）研究助理

郭世澤：全球化智庫（CCG）常務理事，贏眾海外咨詢創(chuàng)始人兼總裁，美國贏眾律師事務所合伙人

劉晉雯：美國贏眾律師事務所管理合伙人，美國AILA移民律師協(xié)會會員

Todd Jackson：贏眾海外咨詢公共政策主任

孫 羽：贏眾海外咨詢文案中心總監(jiān)

張晨光：贏眾海外咨詢高級研究員