沈建光：疫情之下，“消費(fèi)券”如何為內(nèi)地所用？
2020年3月10日
沈建光：全球化智庫(kù)（CCG）特邀高級(jí)研究員、京東數(shù)字科技副總裁、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、前瑞穗證劵亞洲公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家。
2020年2月26日，香港特區(qū)政府宣布將向18歲或以上香港永久性居民發(fā)放1萬(wàn)港元，用以鼓勵(lì)帶動(dòng)本地消費(fèi)、緩解短期經(jīng)濟(jì)壓力，引起中國(guó)各界的廣泛關(guān)注。
近期中國(guó)新冠肺炎疫情防控工作已進(jìn)入嚴(yán)防新增、消化存量的新階段；與此同時(shí)，盡快推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、對(duì)沖前期疫情的經(jīng)濟(jì)影響迅速成為政府工作的重中之重，而消費(fèi)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主引擎，在此次疫情中受到?jīng)_擊極大，其能否提振，將成為短期內(nèi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)能否恢復(fù)、步入企穩(wěn)軌道的決定因素。
在此背景下，國(guó)內(nèi)關(guān)于如何促進(jìn)消費(fèi)回補(bǔ)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)討論熱烈，其中，不乏主張動(dòng)用“消費(fèi)券”政策的聲音。當(dāng)前香港的做法是否值得借鑒？“消費(fèi)券”政策在中國(guó)應(yīng)如何運(yùn)用？
一、香港做法并非發(fā)放“消費(fèi)券”
近期市場(chǎng)熱議的“消費(fèi)券”實(shí)質(zhì)上是財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付提振消費(fèi)的一種形式，是一種需求管理政策，即以財(cái)政收入作為背書，向全民或特定群體發(fā)放特定形式（非現(xiàn)金且限定用途）的消費(fèi)補(bǔ)貼，通過(guò)直接刺激提振當(dāng)期消費(fèi)。
但香港的做法并非如此。盡管實(shí)施細(xì)節(jié)尚未公布，但從目前公開信息來(lái)看，香港大概率將以現(xiàn)金補(bǔ)助的形式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付，最終形成居民擁有自主支配權(quán)利的個(gè)人收入；用途不受限制的情況下，考慮到香港的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和居民實(shí)際經(jīng)濟(jì)壓力（收入、房地產(chǎn)等），難以保證這些現(xiàn)金最終不會(huì)大量轉(zhuǎn)化為私人儲(chǔ)蓄或流入金融、房地產(chǎn)市場(chǎng)，最終對(duì)消費(fèi)的直接帶動(dòng)作用可能大打折扣。
就中國(guó)的實(shí)際情況而言，當(dāng)前需要的是更加直接有力、短期即能見效的刺激政策，而香港的做法可能使財(cái)政資金留在金融體系空轉(zhuǎn)，不符合當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)的需求。
此外，1萬(wàn)港幣接近香港的月最低工資標(biāo)準(zhǔn)水平，官方估算惠及700萬(wàn)人共需財(cái)政支出約710億元港幣，對(duì)其財(cái)政收支的壓力相對(duì)有限；而中國(guó)則不同，當(dāng)前18歲以上人口約占14億總?cè)丝诘?0%，而即便以月最低工資水平較低的省市為標(biāo)準(zhǔn)（如?1500-1800元）向這部分人口發(fā)放現(xiàn)金，粗略估算需要高達(dá)1.7-2萬(wàn)億人民幣左右，即便不考慮中國(guó)日趨嚴(yán)峻的財(cái)政收支狀況，如此大規(guī)模的全民撒錢也顯然行不通。
二、“消費(fèi)券”政策對(duì)內(nèi)地更為可行
相較于香港做法，從作用機(jī)制和特點(diǎn)來(lái)看，發(fā)放“消費(fèi)券”對(duì)內(nèi)地而言更為可行。
“消費(fèi)券”如同“導(dǎo)火索”。因?yàn)楫?dāng)期消費(fèi)的提振，將擴(kuò)大有效需求、促進(jìn)生產(chǎn)端的回暖，進(jìn)而保障和穩(wěn)定就業(yè)、增加居民收入，從而為下一輪消費(fèi)提供基礎(chǔ)。從傳導(dǎo)機(jī)制的特點(diǎn)來(lái)看，“消費(fèi)券”政策經(jīng)常應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)蕭條、消費(fèi)停滯之時(shí)，相對(duì)于傳統(tǒng)需求管理政策，其目的更明確、作用更直接，這一點(diǎn)滿足當(dāng)前中國(guó)的實(shí)際需求。
當(dāng)然，“消費(fèi)券”政策也可能帶來(lái)“副作用”，市場(chǎng)往往擔(dān)心透支未來(lái)消費(fèi)；但就中國(guó)內(nèi)地而言，對(duì)這一點(diǎn)尚不必過(guò)于擔(dān)心。原因在于，疫情沖擊之下，中國(guó)當(dāng)前消費(fèi)需求的下降并非居民的主動(dòng)選擇，而是防控要求之下的無(wú)奈之舉，疫情期間的大量消費(fèi)需求實(shí)際上是被隱藏或壓縮的；盡管大量服務(wù)消費(fèi)需求（如餐飲、旅游、文娛等）可能就此沉沒，但隱藏的部分實(shí)物消費(fèi)需求卻可以被重新激發(fā)和挖掘，如家電、汽車、服裝等品類，可能一定程度上降低對(duì)居民未來(lái)消費(fèi)的透支。
三、國(guó)內(nèi)外“消費(fèi)券”成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
事實(shí)上，國(guó)內(nèi)外已有較多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支持“消費(fèi)券”政策的刺激效果。
1、美國(guó)“食物券”
早期的運(yùn)用實(shí)例可追溯至大蕭條時(shí)期的美國(guó)，其首創(chuàng)的“食物券”計(jì)劃始于1939年5月，該計(jì)劃共實(shí)施4年，受益人累計(jì)達(dá)到2000萬(wàn)人次，覆蓋了美國(guó)近一半的縣（郡），總計(jì)耗資2.62億美元，最高峰時(shí)該計(jì)劃同時(shí)資助400萬(wàn)人。
由于在幫助窮人、避免饑荒等方面曾取得良好效果，“食物券”計(jì)劃在1961年5月重啟；立法也逐漸提上日程，1964年時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)約翰遜提請(qǐng)國(guó)會(huì)通過(guò)了對(duì)“食物券”計(jì)劃的永久性立法。延續(xù)至今，美國(guó)農(nóng)業(yè)部已將“食物券”計(jì)劃發(fā)展成一項(xiàng)常規(guī)的貧窮救濟(jì)制度，即“營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)充援助計(jì)劃（SNAP）”；最新公開數(shù)據(jù)顯示，SNAP目前向約4000萬(wàn)美國(guó)人提供免費(fèi)食品，領(lǐng)取人約占美國(guó)總?cè)丝诘?2%。
2、中國(guó)“家電、汽車下鄉(xiāng)”
次貸危機(jī)來(lái)臨之時(shí)，中國(guó)中央政府為應(yīng)對(duì)外部沖擊，推出了大規(guī)模的“家電、汽車下鄉(xiāng)”政策。當(dāng)時(shí)多項(xiàng)配套政策均明確了補(bǔ)貼的產(chǎn)品范圍和金額，雖并未直接采用發(fā)放“消費(fèi)券”的形式，但這種以財(cái)政資金作為支持，直接針對(duì)特定人群、特定商品進(jìn)行的補(bǔ)貼方式，實(shí)質(zhì)上與發(fā)放“消費(fèi)券”無(wú)異。
政策的補(bǔ)貼力度空前。官方統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，從2007年開始實(shí)施“家電下鄉(xiāng)”政策，截至2012年9月，中央和地方財(cái)政累計(jì)投入補(bǔ)貼資金765億元，平均向每個(gè)農(nóng)村家庭發(fā)放補(bǔ)貼近400元，實(shí)現(xiàn)銷售額6597.6億元；在“汽車下鄉(xiāng)”政策實(shí)施的22個(gè)月（2009.3-2010.12）中，全國(guó)補(bǔ)貼下鄉(xiāng)汽車、摩托車?1791.47萬(wàn)輛，累計(jì)兌付資金265.67億元。
效果也十分顯著。受國(guó)際金融危機(jī)影響，2009年中國(guó)大宗家電出口同比下降7%；而家電下鄉(xiāng)政策的實(shí)施帶動(dòng)家電行業(yè)銷售產(chǎn)值從2009年6月開始由負(fù)轉(zhuǎn)正，最終實(shí)現(xiàn)2009年全年增長(zhǎng)3%；據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)“家電下鄉(xiāng)”中標(biāo)生產(chǎn)企業(yè)累計(jì)出貨量近9000萬(wàn)臺(tái)，全年銷售額1500多億元。截至2009年12月，商務(wù)部監(jiān)測(cè)的千家重點(diǎn)零售企業(yè)家電銷量同比增長(zhǎng)18％，2009年全年汽車銷量達(dá)到1364萬(wàn)輛，比2008年增長(zhǎng)46％。
政策有效撬動(dòng)了農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)。在家電、汽車下鄉(xiāng)政策的推動(dòng)下，2009年農(nóng)村消費(fèi)增速自1987年以來(lái)首次快于城市，全年農(nóng)村消費(fèi)超4萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)約15．5％；而根據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，2011年家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品銷售額占鄉(xiāng)村社會(huì)消費(fèi)品零售額的10%；政策實(shí)施期間，平均每戶農(nóng)村家庭購(gòu)置了1臺(tái)以上家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品。
3、杭州“消費(fèi)券”
同樣是次貸危機(jī)時(shí)期，中國(guó)部分省市則直接使用“消費(fèi)券”政策鼓勵(lì)居民消費(fèi)。例如，杭州曾在2009年1月24日和3月17日兩次向特定對(duì)象（主要為本市低保和困難家庭、企業(yè)退休職工、學(xué)生等）發(fā)放“消費(fèi)券”，用于購(gòu)買生活必需、家電、手機(jī)、旅游、文化、體育健身等產(chǎn)品。
杭州“消費(fèi)券”被認(rèn)為直接帶動(dòng)了當(dāng)?shù)厣缌阍鏊俚难杆俜磸?，根?jù)杭州財(cái)政局對(duì)第一期“消費(fèi)券”的統(tǒng)計(jì)，截至2月8日各指定商家共接收“消費(fèi)券”?4772.41萬(wàn)元，對(duì)商貿(mào)行業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)為2.06倍，在家電、旅游等產(chǎn)品上則乘數(shù)效應(yīng)更大，但并未剔除2008年12月開始的“家電下鄉(xiāng)”政策的疊加效應(yīng)。
此外，當(dāng)時(shí)的成都曾向37.91萬(wàn)人每人發(fā)放100元“消費(fèi)券”，公開資料顯示其轉(zhuǎn)化為真實(shí)消費(fèi)的比率接近100%；臺(tái)灣的“提振經(jīng)濟(jì)消費(fèi)券”也有著相對(duì)較好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
四、中國(guó)應(yīng)如何運(yùn)用“消費(fèi)券”
綜合上述分析，在筆者看來(lái)，疫情沖擊之下，應(yīng)當(dāng)考慮將“消費(fèi)券”作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)刺激政策的選項(xiàng)之一。當(dāng)然，也要對(duì)政策的實(shí)施方向、范圍與細(xì)節(jié)進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，對(duì)其實(shí)際效果、可能造成的財(cái)政壓力等副作用進(jìn)行謹(jǐn)慎評(píng)估。具體而言，需要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：
一是從中國(guó)經(jīng)濟(jì)基本面的實(shí)際情況出發(fā)，“消費(fèi)券”政策應(yīng)配合加快推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，否則實(shí)際效果必然受限。如前文所說(shuō)，“消費(fèi)券”本質(zhì)上也是一種需求管理政策，而本次疫情與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)不同，嚴(yán)格的疫情防控措施之下，中國(guó)實(shí)際上面臨的是需求和供給的雙重沖擊。而當(dāng)前復(fù)工復(fù)產(chǎn)的實(shí)際情況仍然不樂(lè)觀，根據(jù)工信部數(shù)據(jù)，截至2月26日全國(guó)中小企業(yè)復(fù)工率只有32.8%，而基于發(fā)電耗煤指標(biāo)估算的工業(yè)企業(yè)實(shí)際復(fù)工率也不理想?？紤]到這一點(diǎn)，當(dāng)前供給側(cè)的沖擊恐怕更大，且仍將持續(xù)一段時(shí)間，這意味著單純依靠“消費(fèi)券”政策是不夠的，提振需求之外，供給側(cè)也應(yīng)當(dāng)跟上，保證產(chǎn)能的恢復(fù)和產(chǎn)品的供應(yīng)同樣重要。此外，如不顧供給側(cè)的情況而發(fā)放“消費(fèi)券”，理論上存在產(chǎn)生需求拉動(dòng)型通脹的風(fēng)險(xiǎn)。
二是“消費(fèi)券”政策的設(shè)計(jì)不應(yīng)忽視對(duì)實(shí)施細(xì)節(jié)的考量。需要指出，“消費(fèi)券”政策發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于其能夠真正被用于消費(fèi)，而非其他用途。例如，1999年日本的“地域振興券”就存在設(shè)計(jì)瑕疵，其被授權(quán)給日本各地方政府自行印制，有些地方印制得過(guò)于精美，造成民眾爭(zhēng)相收集而不拿去消費(fèi)的現(xiàn)象，卻變相增加了居民儲(chǔ)蓄。香港當(dāng)前的全民撒錢的政策也存在類似問(wèn)題，最終結(jié)果是無(wú)法達(dá)到政策預(yù)期效果。
三是財(cái)政壓力之下全面派發(fā)“消費(fèi)券”不現(xiàn)實(shí)，關(guān)注特定地區(qū)、特定行業(yè)、特定人群。2019年以來(lái)，中國(guó)財(cái)政收支壓力逐步凸顯，疫情防控更是帶來(lái)意外沖擊，因而“消費(fèi)券”的發(fā)放規(guī)模應(yīng)考慮財(cái)政的承受能力，避免過(guò)度透支。例如，應(yīng)考慮向重點(diǎn)地區(qū)（湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)）的特定人群（如中低收入與收入不穩(wěn)定人群）傾斜；應(yīng)分情況分階段有針對(duì)性的鼓勵(lì)重點(diǎn)產(chǎn)品消費(fèi)，例如，疫情有效控制之前，防控措施使餐飲、旅游等很大程度上不存在消費(fèi)條件，而生活必需品、家電、汽車和線上零售相關(guān)品類可能是較好的刺激點(diǎn)。
四是財(cái)政分擔(dān)機(jī)制也有待明確。如前文所說(shuō)，發(fā)放“消費(fèi)券”將不得不靠財(cái)政承擔(dān)，財(cái)政出資在中央和地方政府之間如何分配值得探討。當(dāng)前減稅、基建、債務(wù)等問(wèn)題已經(jīng)對(duì)地方政府財(cái)政帶來(lái)較大約束，土地市場(chǎng)因?yàn)橐咔橐蛩爻山幌陆狄惨欢ǔ潭壬蠅嚎s了地方政府收入。在地方財(cái)政面臨較大壓力的情況下，最終可能不得不由中央財(cái)政承擔(dān)部分“消費(fèi)券”的補(bǔ)貼。壓力之下，中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的困難要有準(zhǔn)備和安排。
文章選自FT中文網(wǎng)，2020年3月
