儲(chǔ)殷、黃日涵：重返中國(guó)在緬甸被擱置項(xiàng)目，當(dāng)?shù)孛褚夥磳?duì)竟源于兩個(gè)謊言 | 專家觀點(diǎn)
2016年1月25日文/中國(guó)與全球化智庫(kù)（CCG）研究員儲(chǔ)殷、黃日涵
進(jìn)入2016年，隨著“一帶一路”倡議更深入推進(jìn)，更多的中國(guó)企業(yè)將走進(jìn)沿線國(guó)家與地區(qū)，更多的合作項(xiàng)目將在沿線國(guó)家與地區(qū)落地。而新的一年，國(guó)際政治與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)所呈現(xiàn)出的巨大不確定性，預(yù)示著“一帶一路”倡議下的一些合作項(xiàng)目，所要承受的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)很可能進(jìn)一步上升。
這里，有必要提及中國(guó)企業(yè)投資緬甸的密松水電項(xiàng)目——2011年因緬甸政局變化而被迫無限期擱置，就是中國(guó)企業(yè)走出去遭遇困境的一個(gè)“典型案例”。日前，筆者走進(jìn)了密松水電項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，經(jīng)過多方調(diào)研，發(fā)現(xiàn)“密松之惑”在中國(guó)企業(yè)走出去、海外利益保護(hù)等方面所具有的參考價(jià)值，在2016年，越來越得以凸顯。如何化解中國(guó)海外利益保護(hù)中的類似“密松之惑”，這個(gè)課題越來越具有緊迫性。
緬甸政治變化導(dǎo)致項(xiàng)目擱置
對(duì)于大多數(shù)對(duì)密松水電項(xiàng)目一知半解的普通人而言，大致上總有一種印象，那就是密松水電站項(xiàng)目是中方走緬甸上層路線，主動(dòng)推進(jìn)的一個(gè)項(xiàng)目。緬甸方面似乎是被動(dòng)的、不情不愿的一方。但實(shí)際情況卻與這種看法大相徑庭。事實(shí)上，密松電站是緬甸政府強(qiáng)力推動(dòng)的項(xiàng)目。
對(duì)于積貧積弱的緬甸而言，電力建設(shè)是其國(guó)家發(fā)展的基本前提，而相比于火電、核電以及新能源發(fā)電來說，水電是污染較小、投資性價(jià)比最高、安全性最高的選擇。任何對(duì)緬甸國(guó)家發(fā)展有責(zé)任感的領(lǐng)導(dǎo)人，不管他是民選的也好、威權(quán)的也好，都會(huì)將緬甸的未來與水電項(xiàng)目聯(lián)系在一起。
緬甸目前擁有1億千瓦的水能資源，主要集中在伊洛瓦底江、薩爾溫江、錫唐河、欽敦江等河流上。其中伊洛瓦底江及其上游的兩條支流邁立開江、恩梅開江不僅蘊(yùn)含水能最大，而且在開發(fā)條件上較為優(yōu)越。尤其是邁立開江與恩梅開江的匯合之處密松，更是最適合水電項(xiàng)目之地。開發(fā)密松水電，曾經(jīng)是緬甸全國(guó)上下的民心所向，甚至早在1952年緬甸政府就提出了修建密松大壩的計(jì)劃。此后找了歐洲、日本以及中國(guó)等多方的投資者，只是因?yàn)橘Y金、電力市場(chǎng)及西方制裁等問題，最終沒有立項(xiàng)成功。
緬甸政府將目光最終投向了中國(guó)。緬甸政府自2001年開始就在不同渠道與中方進(jìn)行接觸，并于2003年邀請(qǐng)昆明水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院就“伊洛瓦底江密松大壩多用途水利項(xiàng)目”進(jìn)行勘察。相比于緬甸方面的急切，中方企業(yè)由于該地區(qū)的復(fù)雜政治、社會(huì)局勢(shì)，而在初期的接觸中非常謹(jǐn)慎。為了推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展，緬甸政府高層、軍方將領(lǐng)以及地方領(lǐng)導(dǎo)人都多次對(duì)中方釋放善意。尤其是后來成為緬甸總統(tǒng)的吳登盛更是多次對(duì)中國(guó)有關(guān)部門和企業(yè)進(jìn)行動(dòng)員與保證。在緬甸政府的熱情推動(dòng)下，在2006年10月的第三屆中國(guó)東盟投資峰會(huì)上，緬甸政府與中國(guó)電力投資集團(tuán)投資終于達(dá)成意向，并最終于同年簽署了諒解備忘錄。
坦率而言，國(guó)電投在密松水電開發(fā)的過程中，表現(xiàn)出了高度的謹(jǐn)慎與專業(yè)，而絕不是如外界一些基于想象與偏見的批評(píng)一樣，只考慮了工程技術(shù)上的可行性。國(guó)電投在自然條件、工程可行性以及環(huán)保、當(dāng)?shù)厣缛?、安全局?shì)方面都做了大量工作，并邀請(qǐng)了第三方國(guó)際機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)論，在與緬甸方面訂立合同的過程中也充分考慮了各種風(fēng)險(xiǎn)，各種環(huán)境評(píng)估、合同準(zhǔn)備等預(yù)備工作就耗時(shí)近3年的時(shí)間。
然而人算不如天算的是，當(dāng)水電項(xiàng)目開工之后，緬甸的政治形勢(shì)發(fā)生了巨大變化。緬甸軍政府不僅開始了政治體制改革，而且有意識(shí)地向西方示好，且與中國(guó)拉開距離。作為中國(guó)在緬的標(biāo)志性工程，密松電站不可避免地受到了這種政治變化的嚴(yán)重影響。一方面，日本等國(guó)控制了多家緬甸國(guó)內(nèi)的重要媒體，并以通過這些媒體對(duì)密松項(xiàng)目進(jìn)行了大量的不實(shí)批評(píng)，從而讓國(guó)內(nèi)民意逐漸形成了對(duì)于密松水電項(xiàng)目的普遍反對(duì)意見。另一方面，以吳登盛總統(tǒng)為代表的緬甸改革勢(shì)力，出于加強(qiáng)自身權(quán)威，未來可能的民主選舉布局的意圖，又試圖迎合這種民意。吳登盛總統(tǒng)對(duì)待密松項(xiàng)目的態(tài)度由最初的積極推動(dòng)，逐漸地變化為消極拖延甚至公開反對(duì)的態(tài)度。在2011年，吳登盛總統(tǒng)最終公然違反了自己對(duì)中國(guó)有關(guān)部門和國(guó)電投的承諾，宣布在自己的總統(tǒng)任期內(nèi)擱置密松項(xiàng)目。
事實(shí)上，密松水電站從啟動(dòng)到擱置，緬甸政府基于政治考量的違約是根本性的原因。中方企業(yè)完全可以依據(jù)合同主張緬甸政府的違約責(zé)任。然而基于中緬關(guān)系大局的考量，在多方協(xié)調(diào)下，中國(guó)國(guó)電投并沒有選擇法律解決，而是寄希望于通過進(jìn)一步的工作來最終推動(dòng)項(xiàng)目。目前中國(guó)企業(yè)的忍耐與等待，并不是軟弱的束手無策，而是保持多種選擇的耐心觀望。應(yīng)該說在緬甸新政府上臺(tái)之后，密松水電項(xiàng)目仍然存在著恢復(fù)的可能。即便不能恢復(fù)，中國(guó)企業(yè)也完全可以主張自己應(yīng)得的補(bǔ)償。
電站項(xiàng)目背后存復(fù)雜利益博弈
除了緬甸高層在政改中的立場(chǎng)搖擺，密松項(xiàng)目的另一大阻力，就是克欽邦復(fù)雜的政治局勢(shì)。密松工程地處緬北克欽邦，該邦是緬甸第二大民族邦，密松北部山地為少數(shù)民族景頗、載瓦、勒且、日旺、傈僳、龍窩族所占據(jù)。這六族人口近60萬常被人統(tǒng)稱為克欽族，武裝力量接近兩萬人，長(zhǎng)期與緬甸政府處于打打停停的態(tài)勢(shì)。
對(duì)于少數(shù)民族地方武裝而言，雖然也樂觀水電項(xiàng)目上馬以后帶來的當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展，但更關(guān)注的是自己能從中獲益多少。值得注意的是，盡管國(guó)內(nèi)一些學(xué)者認(rèn)為，密松水電站的選址地涉及克欽族不容侵犯的圣地，但一方面克欽只是一個(gè)對(duì)山地六族的統(tǒng)稱，所謂圣地只是其中景頗一部的一個(gè)傳說，另一方面克欽族在2006年以前也很少提及這個(gè)傳說。
所謂克欽族的發(fā)源地一說，在很大程度上只是一個(gè)少數(shù)民族武裝用以反對(duì)密松電站的理由與用來博弈的籌碼。地方勢(shì)力真正關(guān)心的是兩個(gè)問題：一個(gè)是密松水壩建成以后自己的實(shí)際控制區(qū)域尤其是邁立開江、恩梅開江之間的江心坡可能會(huì)被淹沒。另一個(gè)則是項(xiàng)目完成之后，政府軍在密松的駐扎。除非緬甸政府在密松水電項(xiàng)目上給予地方武裝足夠的分成，地方武裝肯定不會(huì)同意修建水壩。然而，緬甸政府軍也擔(dān)憂電站分成會(huì)被地方武裝用來壯大自己，從而進(jìn)一步加劇地方割據(jù)。因此雙方始終無法達(dá)成妥協(xié)。近年來，雙方在密松上游來回拉鋸，導(dǎo)致中方規(guī)劃中除密松電站外的另外幾個(gè)電站也難以開工，甚至出現(xiàn)了地方武裝在中方工地布雷的情況。
目前密松項(xiàng)目最大的問題在于，政府軍與地方武裝僵持不下，誰也不能完全做主，以至于談判成本高昂。
“一帶一路”需要人脈暢通
在目前“一帶一路”倡議的推進(jìn)過程當(dāng)中，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于“一帶一路”沿線國(guó)家巨大的基建需要，只能依靠中國(guó)解決，因此中國(guó)企業(yè)與項(xiàng)目就會(huì)大受歡迎。可事實(shí)上從密松的情況來看，情況遠(yuǎn)非如此。任何社會(huì)的訴求都是多元的，并不是所有的社會(huì)都和中國(guó)一樣以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，也并不是所有的硬發(fā)展都能在任何情況下成為擺在第一位的硬道理。
在緬甸，中國(guó)最大的教訓(xùn)就是讓硬實(shí)力突出的企業(yè)，陷入了競(jìng)爭(zhēng)者軟實(shí)力的包圍之中。密松電站之所以陷入所謂民意的反對(duì)，歸根結(jié)底在于兩個(gè)謊言：一個(gè)謊言是密松電站的選址處是克欽族的宗教圣地，甚至是緬甸國(guó)家文化的圣地。“文化圣地”的提法嚴(yán)格來說，是一家克欽族背景的國(guó)際非政府組織于2007年提出，其題材來自于散亂的當(dāng)?shù)貍髡f，而在此之前從未得到過緬甸甚至克欽邦內(nèi)的普遍承認(rèn)。其在三江交匯之處的紀(jì)念碑是在2014年趕制的。然而通過日本等國(guó)所控制的媒體的不斷宣傳，這個(gè)謊言現(xiàn)在已經(jīng)在緬甸相當(dāng)多數(shù)不了解當(dāng)?shù)厍闆r的公眾當(dāng)中成為一個(gè)事實(shí)。
另一個(gè)謊言則是密松電站可能會(huì)帶來大壩潰堤的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于居住在庫(kù)區(qū)當(dāng)?shù)氐拿癖妬碚f，所謂文化圣地的說法，往往很難起到煽動(dòng)的作用，但是對(duì)水電項(xiàng)目安全性的危言聳聽則往往很容易打動(dòng)人心。密松地區(qū)是緬甸信奉基督教的主要地區(qū)之一，各山地居民聚落教堂林立，且多與美國(guó)等西方國(guó)家教會(huì)保持著密切的聯(lián)系。淳樸的山民對(duì)牧師的布道往往深信不疑，而所謂的潰壩風(fēng)險(xiǎn)恰恰正是通過一場(chǎng)場(chǎng)教堂里的布道而深入人心。盡管中國(guó)企業(yè)采取的國(guó)際上抗震性最強(qiáng)的面板堆石壩的方法，并且在汶川大地震中經(jīng)受過檢驗(yàn)，但仍然無法消除當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)流言的恐懼和對(duì)神父的迷信。
從某種意義上來說，密松電站體現(xiàn)了中國(guó)在“一帶一路”建設(shè)中的一個(gè)突出問題，那就是在基建、發(fā)展的硬實(shí)力上，中國(guó)具有無可置疑的硬實(shí)力，但是在傳媒、宗教、社會(huì)組織等軟實(shí)力上，中國(guó)卻往往缺乏相應(yīng)的布局。這種軟硬實(shí)力的不匹配，造成了中國(guó)企業(yè)往往在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)不盡理解甚至充滿誤解的狀態(tài)下展開工作。盡管有關(guān)部門與企業(yè)的工作人員付出了艱苦的能力，但相比于其他國(guó)家全方位的布局，中國(guó)人仍然常常陷于“孤軍奮戰(zhàn)”的境地。
中國(guó)的海外利益保護(hù)必須解決這種軟硬實(shí)力不匹配的“密松之惑”。中國(guó)在“一帶一路”不僅要追求道路暢通，而且要追求人脈暢通；不僅要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能輸出，而且要實(shí)現(xiàn)好感輸出。在一些大的項(xiàng)目落地之前，對(duì)于所在國(guó)的媒體、社會(huì)組織的工作恐怕要先落地、先到位。更重要的是，中國(guó)的有關(guān)部門必須認(rèn)真思考“創(chuàng)造性介入”與“不干涉內(nèi)政”原則之間的關(guān)系，要主動(dòng)積極地推動(dòng)外部環(huán)境向著和平、穩(wěn)定與發(fā)展的大方向轉(zhuǎn)變。就好像密松項(xiàng)目的僵局能不能破，歸根結(jié)底取決于有關(guān)部門能否形成合力，推動(dòng)緬甸國(guó)內(nèi)政治和解一樣。如果這個(gè)過程，你不去推動(dòng)、不去參與，那么自然有人會(huì)去做、會(huì)去參與，這個(gè)結(jié)果就是你在這個(gè)國(guó)家的話語中被邊緣化，而你的利益也很難得到真正的保障。
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