梁國勇：中國方案推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理變革
2018年2月27日
梁國勇，全球化智庫（CCG）特邀高級(jí)研究員、聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議經(jīng)濟(jì)事務(wù)高級(jí)官員
中國的發(fā)展離不開以全球化為代表的外部環(huán)境和以多邊主義為支撐的國際秩序。無疑，多邊層面、主要機(jī)構(gòu)將是中國引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)治理改革的一個(gè)重點(diǎn)。如何重振WTO的活力，使之成為自由貿(mào)易的推手；如何推動(dòng)IMF新的份額改革，使中國和其他新興經(jīng)濟(jì)體的代表性得到更充分的體現(xiàn)，“以變促變”，很多問題值得深入思考。
十九大報(bào)告指出：世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化、文化多樣化深入發(fā)展，全球治理體系和國際秩序變革加速推進(jìn)；中國將繼續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，不斷貢獻(xiàn)中國智慧和力量。本文分析了十八大以來中國在全球治理體系，特別是全球經(jīng)濟(jì)治理體系演變中的重要作用，并對(duì)未來中國推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理變革的前景做出了展望。
金融危機(jī)重創(chuàng)傳統(tǒng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系
全球經(jīng)濟(jì)治理是全球治理的重要組成部分。全球經(jīng)濟(jì)治理的狹義理解專注于多邊國際經(jīng)濟(jì)體系，廣義理解則涉及多領(lǐng)域、多層次、多維度的全面認(rèn)識(shí)，具體關(guān)乎宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)、國際貨幣金融合作、國際貿(mào)易、國際投資等方面，涉及多邊、諸邊、區(qū)域、雙邊等層面，涵蓋了國際機(jī)構(gòu)、國際協(xié)定體系及以之為載體的國際規(guī)則，也包括各類決策、磋商、對(duì)話等機(jī)制。無疑，全球經(jīng)濟(jì)治理是國際經(jīng)濟(jì)秩序的載體，關(guān)乎世界各國經(jīng)濟(jì)的長期績效和發(fā)展。
二戰(zhàn)后建立起來的由西方主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)秩序一直存在權(quán)力分布失調(diào)、收益分布失衡、治理結(jié)構(gòu)失效等問題。2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)加劇了這些問題，也加速了舊秩序的衰落。正如筆者在近著《中國經(jīng)濟(jì)2040：全球變局與中國道路》中的分析所示：危機(jī)重創(chuàng)了世界經(jīng)濟(jì)，重創(chuàng)了全球化，也重創(chuàng)了對(duì)原有全球經(jīng)濟(jì)治理體系的信心。這是因?yàn)椋哼@一體系沒能有效預(yù)防危機(jī)，也未能阻止金融、經(jīng)濟(jì)、債務(wù)等多重危機(jī)的蔓延；危機(jī)后，國際貿(mào)易增長緩慢，國際投資沒有起色，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力；隨著貨幣政策新范式的出現(xiàn)，由于發(fā)達(dá)國家政策的“負(fù)溢出效應(yīng)”，新興經(jīng)濟(jì)體的金融穩(wěn)定受到威脅，經(jīng)濟(jì)普遍遭受“二次沖擊”；同時(shí)，全球化由強(qiáng)轉(zhuǎn)弱，導(dǎo)致原來累積的問題和矛盾更加突出。
近幾年，全球主義、多邊主義受到質(zhì)疑，民粹主義、民族主義崛起，保護(hù)主義、孤立主義抬頭。與此同時(shí)出現(xiàn)了“逆全球化”傾向：這在主觀上表現(xiàn)為部分發(fā)達(dá)國家在“反全球化”思潮影響下國內(nèi)政治格局和國際經(jīng)貿(mào)政策的重大變化，客觀上則表現(xiàn)在“逆向”資源流動(dòng)，包括生產(chǎn)能力和國際資本從發(fā)展中國家向發(fā)達(dá)國家的回流。
中國參與引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)治理變革
信心的動(dòng)搖在一定程度上催生了改革全球經(jīng)濟(jì)治理體系的呼聲，而具體變革則離不開世界經(jīng)濟(jì)力量格局的演變，特別是新興經(jīng)濟(jì)體話語權(quán)和影響力的增強(qiáng)。全球金融危機(jī)后，中國一直是世界經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿υ础ｋS著經(jīng)濟(jì)總量以及進(jìn)口和對(duì)外投資規(guī)模迅速擴(kuò)大，其在推動(dòng)全球化、反對(duì)逆全球化中的作用顯著提升。與此同時(shí)，在全球治理體系的演進(jìn)過程中，中國開始走向前臺(tái)，中國方案開始發(fā)揮重要而獨(dú)特的引領(lǐng)作用，全球治理新格局正在初步形成。
全球經(jīng)濟(jì)治理變革可以從存量和增量兩個(gè)方面看：前者主要表現(xiàn)在對(duì)原有機(jī)構(gòu)的改革和原有規(guī)則的調(diào)整，后者則意味著新機(jī)構(gòu)、新規(guī)則、新機(jī)制的導(dǎo)入。與存量改革的困難重重相比，增量改革風(fēng)起云涌。尤其是，中國在國際發(fā)展融資體系的增量調(diào)整中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。資金匱乏、投資不足一直是制約發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)騰飛的主要原因。原有國際發(fā)展融資體系在資金規(guī)模和貸款能力上明顯不足，另外其業(yè)務(wù)的狹隘界定和嚴(yán)苛條件也一直受到詬病。從增量資金來源看，雙邊渠道逐漸占據(jù)領(lǐng)先地位，中國則是其中的主力。更重要的突破則反映在國際層面：在中國的推動(dòng)下，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和金磚國家新開發(fā)銀行已經(jīng)建立起來，并成為國際金融領(lǐng)域重要的新興力量。
在國際貿(mào)易和投資方面，中國正在從“規(guī)則接受者”向“規(guī)則制定者”轉(zhuǎn)變。中國推出積極的自貿(mào)戰(zhàn)略，努力在雙邊、區(qū)域、多邊等各層面推動(dòng)自由化進(jìn)程。在2014年11月的APEC峰會(huì)上，“北京路線圖”得以通過，使得亞太自貿(mào)區(qū)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的“終極目標(biāo)”。在中方倡議下，2016年7月的G20貿(mào)易部長會(huì)議實(shí)現(xiàn)了機(jī)制化，取得了重要的成果。G20杭州峰會(huì)上強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新增長方式，為解決世界經(jīng)濟(jì)面臨的突出問題提出了務(wù)實(shí)、有效的方案。2017年9月的廈門金磚峰會(huì)就經(jīng)貿(mào)務(wù)實(shí)合作取得了一系列成果，五國強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建一個(gè)更加高效、反映當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)版圖的全球經(jīng)濟(jì)治理架構(gòu)，增加新興市場和發(fā)展中國家的發(fā)言權(quán)和代表性”。
“一帶一路”倡議的提出是中國對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革的重大貢獻(xiàn)。倡議自提出以來在國際上受關(guān)注和歡迎的程度迅速提升，并開始與沿線國家發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)區(qū)域一體化進(jìn)程實(shí)現(xiàn)對(duì)接。與傳統(tǒng)模式基于協(xié)定的硬性規(guī)則約束不同，“一帶一路”強(qiáng)調(diào)各國發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互連互通，開拓了基于廣泛自愿參與和發(fā)展伙伴關(guān)系的國際經(jīng)貿(mào)合作新方向。“共商、共建、共享”是“一帶一路”倡議的合作指導(dǎo)原則，也在十九大報(bào)告中被列為中國的全球治理觀。第71屆聯(lián)大通過的關(guān)于“聯(lián)合國與全球經(jīng)濟(jì)治理”的決議將該原則納入其中，這表明來自中國的理念和智慧正在成為國際社會(huì)的共識(shí)。
如果說“一帶一路”的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在實(shí)體經(jīng)濟(jì)方面，那么人民幣國際化則在金融領(lǐng)域?qū)θ蚧腿蛑卫硎┘又匾绊憽Ｗ?009年起，人民幣經(jīng)歷了一個(gè)高速的國際化進(jìn)程，人民幣結(jié)算占中國貨物進(jìn)出口總額的比重已超過1/4。2016年10月1日，人民幣正式納入IMF特別提款權(quán)的貨幣籃子。權(quán)重排名第三的事實(shí)表明，人民幣具有成為與美元、歐元并駕齊驅(qū)的儲(chǔ)備貨幣的巨大潛力。展望未來，人民幣作為“世界貨幣”的崛起將有助于推動(dòng)一個(gè)更加多元、穩(wěn)定和有韌性的國際貨幣體系的形成，也體現(xiàn)了中國對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革的貢獻(xiàn)。
經(jīng)濟(jì)崛起是中國在全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革中發(fā)揮重要作用的基礎(chǔ)，而國家指導(dǎo)思想和戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變無疑是一個(gè)關(guān)鍵推動(dòng)力。中國參與和引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)治理變革的實(shí)踐反映了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)，體現(xiàn)了中國“始終做世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國際秩序的維護(hù)者”的理念。同時(shí)，這也反映了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在國際范圍內(nèi)的延伸，體現(xiàn)了對(duì)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略考量。從全球范圍看，中國的積極作為對(duì)維護(hù)多邊體系的權(quán)威性和穩(wěn)定性，提高全球治理體系的公正性和有效性都具有重要意義。
調(diào)動(dòng)積極力量強(qiáng)調(diào)共識(shí)建設(shè)
面對(duì)全球治理演進(jìn)過程的不確定性，以下幾點(diǎn)在實(shí)踐中值得注意：
第一，調(diào)動(dòng)積極力量，強(qiáng)調(diào)共識(shí)建設(shè)。在反全球化思潮甚囂塵上的背景下，努力推動(dòng)對(duì)于開放、結(jié)構(gòu)改革和可持續(xù)發(fā)展的共識(shí)是非常必要的。中國在積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的同時(shí)，也應(yīng)努力提升其正面效應(yīng)。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第一大貿(mào)易國和120多個(gè)國家的第一大貿(mào)易伙伴，中國可以利用自身巨大的經(jīng)濟(jì)影響力，加強(qiáng)共識(shí)建設(shè)，調(diào)動(dòng)推動(dòng)全球治理體系良性演變的各方力量。就新興市場合作而言，應(yīng)推進(jìn)各國對(duì)“金磚+”必要性的認(rèn)識(shí)；如果筆者建議的“新興七國”（E7）或“新興八國”（E8）機(jī)制得以形成，可望在不久的將來成為與G7等量齊觀的力量，從而促進(jìn)一個(gè)多極化的國際經(jīng)濟(jì)新秩序的產(chǎn)生。同時(shí)，中國引領(lǐng)的新型南南合作將與“一帶一路”倡議相輔相成，大力推動(dòng)廣大發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
第二，注重增量改革，布局新興領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)治理體系的增量改革仍將是重點(diǎn)，其推進(jìn)也將促進(jìn)存量改革。在國際金融領(lǐng)域，貨幣金融合作可望成為發(fā)展融資之后的另一個(gè)“抓手”。隨著應(yīng)急儲(chǔ)備安排建立、新開發(fā)銀行成立，金磚國家間的金融合作已經(jīng)結(jié)出了碩果。在此背景下，應(yīng)急儲(chǔ)備安排可在機(jī)制化基礎(chǔ)上朝著機(jī)構(gòu)化的方向邁進(jìn)。在區(qū)域?qū)用?，可探索在“清邁倡議”及其多邊化基礎(chǔ)上設(shè)立“亞洲貨幣基金”的可行性。如何完善全球貿(mào)易體系，一些新領(lǐng)域值得重視。例如，在電子商務(wù)的規(guī)則制定方面，多邊層面的滯后與區(qū)域?qū)用娴陌l(fā)展形成強(qiáng)烈反差。鑒于電子商務(wù)對(duì)中國貿(mào)易增長的重要性，如何推動(dòng)WTO在這方面實(shí)現(xiàn)破局，值得重視。
第三，多個(gè)層面發(fā)力，完善治理體系。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，全球治理一直呈現(xiàn)多層次特征，區(qū)域和雙邊層面的機(jī)制在多邊體系之外發(fā)揮著重要作用；另外，面臨多邊困局，諸邊、區(qū)域和雙邊層面的合作在全球范圍內(nèi)的重要性顯著提升。因此，應(yīng)多層發(fā)力，多管齊下，將完善本國國際經(jīng)貿(mào)政策、繼續(xù)推進(jìn)對(duì)外開放與全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革結(jié)合起來考慮。應(yīng)繼續(xù)爭取參與服務(wù)貿(mào)易協(xié)定等重要諸邊協(xié)定的談判，推進(jìn)RCEP和中歐、中美雙邊投資協(xié)定談判取得進(jìn)展，并探索與主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的自貿(mào)可行性研究如何破局。短期內(nèi)挑戰(zhàn)巨大，但長期機(jī)遇不可忽視。
中國的發(fā)展離不開以全球化為代表的外部環(huán)境和以多邊主義為支撐的國際秩序。無疑，多邊層面、主要機(jī)構(gòu)將是中國引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)治理改革的一個(gè)重點(diǎn)。如何重振WTO的活力，使之成為自由貿(mào)易的推手；如何推動(dòng)IMF新的份額改革，使中國和其他新興經(jīng)濟(jì)體的代表性得到更充分的體現(xiàn)，“以變促變”，很多問題值得深入思考。展望未來，漸進(jìn)增量改革的累積效應(yīng)必然帶來重大存量改革的發(fā)生，全球經(jīng)濟(jì)治理體系也將不斷走向完善。
文章選自《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，2018年2月14日
