龐中英：聯(lián)合國在行動(dòng)—2019年聯(lián)合國大會(huì)前瞻

　　2019年的聯(lián)合國大會(huì)（the UN General Assembly)是其第74屆，將于本月17-30日在美國紐約市舉行。這是一年一度關(guān)注全球問題和全球治理的最重要機(jī)會(huì)。

　　今年的聯(lián)合國大會(huì)日程再次充分反映了聯(lián)合國在全球治理中的中心作用。但是，我們知道，原則和方向確定后，關(guān)鍵在行動(dòng)。聯(lián)合國代表的是國際社會(huì)（國際社會(huì)包括的不僅是各個(gè)主權(quán)國家構(gòu)成的國際體系，而且是“我聯(lián)合國人民”）的集體行動(dòng)。“集體行動(dòng)”從來都是聯(lián)合國最為重視的。所以，我們看到今年的聯(lián)大都是在推動(dòng)冷戰(zhàn)結(jié)束后聯(lián)合國歷經(jīng)千辛萬苦達(dá)成的最為重要的一些全球治理協(xié)議的貫徹。

　　除了維護(hù)世界和平，促進(jìn)世界發(fā)展，尤其是推動(dòng)全球的可持續(xù)發(fā)展無疑是聯(lián)合國最為中心的工作。9月24日，聯(lián)大將舉行聯(lián)合國高級(jí)別政治論壇（HLPF），討論可持續(xù)發(fā)展問題。聯(lián)合國把可持續(xù)發(fā)展升高到全球政治的高度，試圖引起各國政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)可持續(xù)發(fā)展的普遍關(guān)注。9月26日，聯(lián)大將舉辦高級(jí)別的可持續(xù)發(fā)展融資（FfD）會(huì)議（這種會(huì)議已經(jīng)不是第一次）。我們知道，2015年9月25日，在聯(lián)合國成立70年的時(shí)刻，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)在紐約總部召開，193個(gè)聯(lián)合國成員國在峰會(huì)上正式通過17個(gè)大的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。這17個(gè)大目標(biāo)如今正在深入世界人民的心中。

　　在地球氣候變化治理中的中心作用也許是聯(lián)合國的當(dāng)代國際正當(dāng)性（international legitimacy）的最大來源之一。在目前，美國特朗普政府等國家的政府對(duì)待氣候變化的態(tài)度和參與氣候變化治理的政策發(fā)生了不利于全球氣候變化治理的情況下，聯(lián)合國氣候變化治理進(jìn)程的處境更加艱難。9月23日是舉世矚目的聯(lián)合國秘書長(zhǎng)召集的氣候峰會(huì)，全稱是（治理）氣候變化行動(dòng)峰會(huì)（Climate Action Summit ）。我們知道，聯(lián)合國“氣候峰會(huì)”也不是第一次了，但是，在“行動(dòng)”上的峰會(huì)還是第一次。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change）各締約方在2015年達(dá)成歷史性的《巴黎氣候變化協(xié)定》（巴黎協(xié)定），而2018年各締約方又在波蘭卡托維茲通過《巴黎協(xié)定》的實(shí)施細(xì)則。（2017年6月1日，美國總統(tǒng)特朗普兌現(xiàn)其競(jìng)選承諾，以氣候變化治理有害于美國經(jīng)濟(jì)“導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)”等為理由，宣布撤出《巴黎協(xié)定》。作者注）

　　根據(jù)聯(lián)合國“氣候行動(dòng)峰會(huì)”官網(wǎng)，這次峰會(huì)“不僅將展現(xiàn)各國在共同政治決心方面的飛躍，還將展示為支持該議程在實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開展的大規(guī)模行動(dòng)。這些進(jìn)展將共同傳達(dá)強(qiáng)烈的市場(chǎng)與政治信號(hào)，并加強(qiáng)實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的各項(xiàng)目標(biāo)與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所必需的國家、企業(yè)、城市和民間社會(huì)之間‘力爭(zhēng)上游’的勢(shì)頭”。

　　9月23日，聯(lián)大舉行“全民健康覆蓋（UHC）高級(jí)別會(huì)議”。全球衛(wèi)生治理是全球治理中的迫切而重大的內(nèi)容。聯(lián)合國在2017年12月通過《全球衛(wèi)生和外交政策：解決包容性社會(huì)中最脆弱人群的健康問題》的決議。聯(lián)大的“全民健康覆蓋問題高級(jí)別會(huì)議”，其主題是：全民健康覆蓋：共同建設(shè)一個(gè)更健康的世界，一些國家的元首和衛(wèi)生部長(zhǎng)，以及全民健康覆蓋支持者將與會(huì)。

　　今日的聯(lián)合國，確實(shí)在行動(dòng)，行動(dòng)是全方位的，不限于我上面舉的幾個(gè)最重要方面。但是，聯(lián)合國行動(dòng)面對(duì)的困境是巨大的，其中最大的困境是聯(lián)合國不僅沒有完成冷戰(zhàn)后開始的必要的“改革”（聯(lián)合國改革），更談不上按照共識(shí)的全球治理的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)更大程度的、雄性勃勃的變革——聯(lián)合國“轉(zhuǎn)型”——具有真正進(jìn)行全球治理的使命和能力。聯(lián)合國面對(duì)的困境限制了聯(lián)合國實(shí)現(xiàn)其當(dāng)前的從可持續(xù)發(fā)展到氣候變化治理的宏偉目標(biāo)。

　　第二，以進(jìn)攻性的民族主義為指導(dǎo)的現(xiàn)在美國政府對(duì)待聯(lián)合國的態(tài)度和政策正在變得更加消極。現(xiàn)在我們還不知道美國總統(tǒng)在今年聯(lián)大上講什么，但這位美國領(lǐng)導(dǎo)人2018年9月24日在聯(lián)大的演講卻是眾所周知：“我們反對(duì)作為意識(shí)形態(tài)的全球主義”，“反對(duì)全球治理”。他列舉了他上臺(tái)以來美國政府的一些“退群成就”（包括退出聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)）。預(yù)計(jì)在本次聯(lián)大上特朗普政府這一反對(duì)全球治理的根本態(tài)度不會(huì)改變。特朗普政府對(duì)全球治理的反對(duì)在根本上已經(jīng)動(dòng)搖了聯(lián)合國主導(dǎo)下的全球治理。

　　第三，世界和平正在面對(duì)重大挑戰(zhàn)。中美兩國是進(jìn)入新的21世紀(jì)的長(zhǎng)期“和平共處”，還是走向大國沖突，目前處在一個(gè)大的十字路口。頑固而惡化的全球“不平等”、氣候變化等都是根本上威脅世界和平的中心問題。在本次聯(lián)大之前，8月2日，美國正式撤出與俄羅斯之間的《中程核武條約》（the Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty）。這一撤出動(dòng)搖了世界戰(zhàn)略穩(wěn)定，因?yàn)?，冷?zhàn)時(shí)代美蘇之間達(dá)成的、冷戰(zhàn)后美俄間維持的這一協(xié)定的意義不僅是關(guān)于美俄雙邊的和平與安全的，而且是關(guān)于世界的和平與安全的。總之，世界和平正在遭遇巨大挑戰(zhàn)。在全球體系中的一些關(guān)鍵區(qū)域，如中東，戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性正在上升，冷戰(zhàn)后越來越關(guān)注發(fā)展問題的聯(lián)合國將不得不重新強(qiáng)調(diào)和平問題。

　　在特朗普余下的任期，美國肯定不會(huì)擁抱聯(lián)合國代表的多邊主義。美國對(duì)全球治理的消極甚至批評(píng)態(tài)度將繼續(xù)是聯(lián)合國“行動(dòng)”的障礙，而不是聯(lián)合國取得成功的保障。不過，這并不意味著美國不利用多邊主義。美國仍然在聯(lián)合國，聯(lián)合國總部也不會(huì)離開美國。作為國際組織的聯(lián)合國到底如何開展與特朗普政府的交往，接下來也繼續(xù)值得關(guān)注。聯(lián)合國仍然是特朗普政府的重要舞臺(tái)。這次聯(lián)大開幕前，特朗普政府任命了其新的駐聯(lián)合國大使克拉夫特（Kelly Craft）。

　　對(duì)特朗普的美國來說，相比之下，G7等聯(lián)合國之外的多邊平臺(tái)比聯(lián)合國更加重要。美國是2019年G7的輪值主席。特朗普政府將竭力利用G7這一非正式的“小邊的”（plurilateral）的多邊論壇。美國總統(tǒng)特朗普建議俄羅斯重返G7。在G7內(nèi)部，有的國家反對(duì)俄羅斯重返這一論壇，但是，特朗普將利用其主席特權(quán)，至少邀請(qǐng)俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人參與美國G7。俄羅斯重新加入G7將是世界秩序走勢(shì)的重大變量。

　　在今年8月24-26日在法國舉行的G7峰會(huì)上，特朗普拒絕參加G7氣候變化會(huì)議，表明特朗普政府現(xiàn)在不會(huì)重返聯(lián)合國氣候變化談判《巴黎協(xié)定》。不過，需要指出的是，美國今后有可能重返《巴黎協(xié)定》，特朗普在退出《巴黎協(xié)定》后也說過美國今后根據(jù)情況變化可能重新加入這一協(xié)定。目前，美國煤炭等傳統(tǒng)能源行業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)微不足道，而新能源（如太陽能）的勢(shì)頭不錯(cuò)。美國一些州政府維持奧巴馬時(shí)代的氣候變化政策，且在積極參加聯(lián)合國氣候變化進(jìn)程。如果特朗普政府連任，“形勢(shì)比人強(qiáng)”，也許特朗普政府會(huì)重返《巴黎協(xié)定》。

文章選自華夏時(shí)報(bào)網(wǎng)，2019年9月3日