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紀(jì)文華：多邊規(guī)則如何守護(hù)全球供應(yīng)鏈韌性？隱憂(yōu)與對(duì)策

2025年8月22日

2025年7月24日，全球化智庫(kù)（CCG）在北京千禧大酒店成功舉辦第15期“名家對(duì)話(huà)午餐會(huì)”。會(huì)上，對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)世貿(mào)組織研究院研究員紀(jì)文華發(fā)表以下觀點(diǎn)：

感謝王會(huì)長(zhǎng)今天的邀請(qǐng)。這是一場(chǎng)規(guī)格很高的活動(dòng)，我非常高興有機(jī)會(huì)就供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)以及供應(yīng)鏈的韌性與穩(wěn)定性問(wèn)題，分享一些個(gè)人的看法。與之前幾位發(fā)言人略有不同的是，在我研究這一議題時(shí)，發(fā)現(xiàn)了大量的中斷、動(dòng)蕩與對(duì)立。這也是我們之所以要討論這一問(wèn)題的原因——如果一切順利，自然就不會(huì)有人擔(dān)心穩(wěn)定與安全。正因?yàn)檫^(guò)去幾年，許多國(guó)家都采取了各種措施，全世界才會(huì)集中探討如何應(yīng)對(duì)供應(yīng)鏈的安全與穩(wěn)定問(wèn)題。

我曾撰寫(xiě)過(guò)一篇題為《加強(qiáng)多邊規(guī)則構(gòu)建，推動(dòng)供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展》的文章。作為一名法學(xué)院教授，我一直在思考，我們能夠在多邊層面做些什么來(lái)應(yīng)對(duì)問(wèn)題，并為世界經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造一個(gè)更好的、基于法律和規(guī)則的環(huán)境——不僅是為了某一個(gè)國(guó)家，而是為了全世界。我的發(fā)言大體分為兩部分，首先談?wù)劗?dāng)前形勢(shì)。考慮到時(shí)間有限，我會(huì)盡量簡(jiǎn)要。

首先，近年來(lái)，全球產(chǎn)業(yè)與供應(yīng)鏈的結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，并呈現(xiàn)出政治化趨勢(shì)。大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)、地緣政治沖突、技術(shù)變革、全球疫情以及氣候變化等挑戰(zhàn)，都促使各國(guó)出臺(tái)了各種國(guó)家層面的政策與貿(mào)易措施，旨在所謂“加強(qiáng)本國(guó)供應(yīng)鏈的韌性與安全”。據(jù)我的觀察，這些政策應(yīng)對(duì)與貿(mào)易行動(dòng)大體可分為三類(lèi)。

第一類(lèi)是單邊化、內(nèi)向型的措施。一些國(guó)家通過(guò)國(guó)內(nèi)法律與政策，對(duì)特定外國(guó)商品實(shí)施貿(mào)易與投資限制，為本國(guó)特定產(chǎn)業(yè)提供補(bǔ)貼，排斥外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者，或嚴(yán)格執(zhí)行出口管制。我手中有一份此類(lèi)措施的長(zhǎng)名單。這些國(guó)家還會(huì)對(duì)本國(guó)供應(yīng)鏈開(kāi)展安全審查，并推動(dòng)與某些特定合作伙伴的“脫鉤”。問(wèn)題在于，盡管這些行動(dòng)聲稱(chēng)是為了減少外部依賴(lài)、增強(qiáng)本國(guó)供應(yīng)鏈韌性與安全，但其中大部分措施都超出了多邊規(guī)則所允許的合理范圍。因此，這些措施本質(zhì)上具有排他性與破壞性，通常違反多邊規(guī)則，增加各方經(jīng)濟(jì)成本，并加劇全球供應(yīng)鏈的碎片化與不穩(wěn)定性。這就是第一類(lèi)。

第二類(lèi)是區(qū)域性與“小多邊”安排。一些國(guó)家通過(guò)雙邊或多邊機(jī)制，以小范圍的合作形式，與特定數(shù)量的伙伴或盟友在某些供應(yīng)鏈領(lǐng)域建立更緊密的聯(lián)系。盡管這些安排可能在參與國(guó)之間提升一定的穩(wěn)定性，但同時(shí)也會(huì)在全球貿(mào)易體系中制造新的分化，對(duì)非參與方形成更高的壁壘。根據(jù)我的經(jīng)驗(yàn)，這類(lèi)“俱樂(lè)部式”安排往往缺乏明確的規(guī)則，而且由于各國(guó)國(guó)家利益不同、協(xié)調(diào)難度較大，其有效性也十分有限。

第三類(lèi)措施旨在通過(guò)多邊機(jī)制實(shí)現(xiàn)規(guī)則協(xié)調(diào)與風(fēng)險(xiǎn)緩釋。若干國(guó)家試圖利用世界貿(mào)易組織（WTO）、二十國(guó)集團(tuán)（G20）、亞太經(jīng)合組織（APEC）等平臺(tái)，推動(dòng)貿(mào)易開(kāi)放并加強(qiáng)全球在供應(yīng)鏈韌性方面的合作。例如，2023年底，中國(guó)向WTO提交了一份有關(guān)加強(qiáng)全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性與穩(wěn)定性的文件，并在阿布扎比召開(kāi)的WTO第13次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上提出了一份聯(lián)合部長(zhǎng)聲明的建議。最終，該會(huì)議的成果文件中納入了第六段，強(qiáng)調(diào)開(kāi)放、包容、韌性、可持續(xù)、多元化以及可靠的全球供應(yīng)鏈的重要性。盡管這些表述中存在一定的自相矛盾，但未來(lái)在制定相關(guān)國(guó)際規(guī)則時(shí)，這些要素都應(yīng)被考慮在內(nèi)。當(dāng)然，問(wèn)題在于，這些多邊倡議目前仍主要停留在概念層面，尚未產(chǎn)生任何具體可操作且具有約束力的文書(shū)或規(guī)制。它們非?？辗海瑫?huì)后幾乎無(wú)人遵循。這正是我們?cè)诙噙厡用嫠媾R的困境。

接下來(lái)，我要強(qiáng)調(diào)的第二點(diǎn)是：多邊主義的重要性。我們應(yīng)當(dāng)努力利用多邊平臺(tái)開(kāi)展實(shí)質(zhì)性工作，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中，我們可能將面臨一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，在此期間，三類(lèi)措施將并存且趨于強(qiáng)化，尤其是單邊限制將日益普遍。越來(lái)越多國(guó)家開(kāi)始擔(dān)憂(yōu)，因?yàn)楫?dāng)別國(guó)采取措施保護(hù)自身安全與穩(wěn)定時(shí)，它們也會(huì)加入這一進(jìn)程，采取更多扭曲貿(mào)易的措施，保護(hù)自己、損害他人，而他人也會(huì)反過(guò)來(lái)?yè)p害你，從而進(jìn)一步加劇全球供應(yīng)鏈的中斷。

因此，我認(rèn)為，負(fù)責(zé)任的國(guó)家不能在全球規(guī)則不斷被侵蝕、合作持續(xù)惡化的情況下袖手旁觀。鑒于第一類(lèi)和第二類(lèi)措施的破壞性影響，加強(qiáng)多邊機(jī)制、推動(dòng)基于規(guī)則的供應(yīng)鏈安全與穩(wěn)定安排，應(yīng)當(dāng)被視為不僅是遏制或扭轉(zhuǎn)當(dāng)下惡性循環(huán)的手段，更是未來(lái)最具建設(shè)性的前進(jìn)方向。這不僅是較優(yōu)選項(xiàng)，可能還是當(dāng)各國(guó)感到疲于應(yīng)對(duì)時(shí)唯一可行的選擇。在此背景下，我認(rèn)為，啟動(dòng)多邊討論，以達(dá)成某種關(guān)于產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈安全與穩(wěn)定的全球性安排或全球性共識(shí)，既可行又必要。當(dāng)然，在短期內(nèi)取得實(shí)質(zhì)性突破的可能性不大，但盡早介入是防止長(zhǎng)期無(wú)序化和進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)“脫鉤”的關(guān)鍵。

不過(guò)，這里引出了兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，我相信在座各位都有這樣的疑問(wèn)：第一，如何推動(dòng)這一安排？第二，這一安排應(yīng)當(dāng)包含哪些內(nèi)容？針對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題，我提出一些初步建議。

首先，在推動(dòng)過(guò)程方面，我認(rèn)為應(yīng)由一批志同道合、目光長(zhǎng)遠(yuǎn)的WTO成員國(guó)發(fā)揮引領(lǐng)作用。這不應(yīng)采取“觀望”態(tài)度。然而，如今許多國(guó)家無(wú)論在供應(yīng)鏈問(wèn)題上，還是在應(yīng)對(duì)美國(guó)加征關(guān)稅時(shí)，均采取觀望策略?！坝^望”在當(dāng)下已無(wú)濟(jì)于事。因此，應(yīng)當(dāng)在WTO或G20等平臺(tái)上發(fā)起非正式工作組或“小多邊”倡議，類(lèi)似于“聯(lián)合聲明倡議”（JSI）的形式。這將有助于提高該議題的關(guān)注度并積聚推動(dòng)力。

其次，在實(shí)質(zhì)內(nèi)容方面，這一安排可以包括哪些要素？我提出以下幾點(diǎn)建議。當(dāng)然，這不是詳盡清單。作為一名法律教授，我總是會(huì)設(shè)想在提案中應(yīng)有哪些具體的條目。我列出七點(diǎn)建議：

第一，改革現(xiàn)有WTO規(guī)則的適用性與權(quán)威性，以凸顯其重要性。

第二，反對(duì)基于國(guó)籍或經(jīng)濟(jì)模式的“脫鉤”措施，推動(dòng)開(kāi)放與包容。這兩點(diǎn)并非新鮮觀點(diǎn)。

第三，明確在何種條件下可采取供應(yīng)鏈穩(wěn)定與安全措施。有時(shí)，確實(shí)有權(quán)采取某些措施來(lái)保護(hù)穩(wěn)定與安全，但標(biāo)準(zhǔn)是什么？在什么條件下才允許？我們或許可以采用原則導(dǎo)向、例外規(guī)定與量化門(mén)檻相結(jié)合的方式，界定在哪些情形、哪些行業(yè)可以采取措施、這些措施的影響范圍，以及是否應(yīng)對(duì)其影響設(shè)定上限。

第四，明確在關(guān)鍵供應(yīng)鏈中占據(jù)主導(dǎo)地位國(guó)家的供應(yīng)保障義務(wù)，并具體界定禁止采取的限制性行為。任何關(guān)鍵進(jìn)口品的重要供應(yīng)國(guó)由于其主導(dǎo)地位，應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任，在一定程度上對(duì)全球供應(yīng)穩(wěn)定負(fù)有保障義務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)探討設(shè)立此類(lèi)供應(yīng)保障義務(wù)。許多國(guó)家在特定領(lǐng)域擁有此類(lèi)供應(yīng)鏈主導(dǎo)地位，如果能夠就此類(lèi)義務(wù)展開(kāi)討論，其他國(guó)家可能會(huì)因此減少擔(dān)憂(yōu)。

第五，規(guī)范國(guó)家安全例外條款的使用，或可通過(guò)制定非限制性情形的負(fù)面清單加以明確。

第六，強(qiáng)化法律的可執(zhí)行性。

第七，建立透明度機(jī)制。

當(dāng)然，規(guī)則制定過(guò)程不會(huì)輕松，但我相信如果能夠成功，世界經(jīng)濟(jì)和基于規(guī)則的貿(mào)易體系都將從中受益。

總結(jié)而言，國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的可持續(xù)性依賴(lài)于法律規(guī)則、政治信任與制度穩(wěn)定。唯有如此，方能保障供應(yīng)鏈的長(zhǎng)期韌性與穩(wěn)定，避免陷入零和對(duì)抗的陷阱。這是我們共同的責(zé)任，而非某一國(guó)獨(dú)自承擔(dān)。這就是我的觀點(diǎn)，非常感謝大家。

本文依據(jù)嘉賓在由全球化智庫(kù)（CCG）主辦的“CCG名家對(duì)話(huà)午餐會(huì)”上的發(fā)言錄音整理，未經(jīng)本人審閱，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處

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