薛瀾：智庫熱的冷思考 破解中國特色智庫發(fā)展之道
2014年5月27日公共政策的科學(xué)化與民主化帶來了智庫的興起。目前，全國各部門各地發(fā)展智庫的熱情空前高漲，各種類型的智庫不斷涌現(xiàn)，相關(guān)的研討會(huì)和評(píng)估也絡(luò)繹不絕。但是在全社會(huì)智庫熱之后，我們必須對(duì)智庫問題進(jìn)行一些冷思考。在中國現(xiàn)階段的發(fā)展過程中，智庫具有三個(gè)主要職能，即理性決策外腦、多元政策參與渠道、決策沖突的理性辨析平臺(tái)。智庫社會(huì)職能的發(fā)揮有賴于完善的“政策分析市場”的建立。本文最后建議，加強(qiáng)政府內(nèi)部公共政策的研究能力，增強(qiáng)對(duì)高質(zhì)量政策研究的需求;減少政策研究禁區(qū)，增強(qiáng)社會(huì)脫敏能力，為政府調(diào)整政策提供更廣闊的空間;推進(jìn)數(shù)據(jù)信息公開，加強(qiáng)政策研究投入，提供公平的政策研究市場環(huán)境;深化改革，加快建設(shè)一批具有中國特色的一流智庫。
一、引言
進(jìn)入21世紀(jì)以來，在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和社會(huì)矛盾凸顯的關(guān)鍵時(shí)期，智庫的發(fā)展得到了國家的關(guān)注和重視。2004年1月，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步繁榮發(fā)展哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的意見》提出要使哲學(xué)社會(huì)科學(xué)界成為黨和政府工作的“智庫”和“智囊團(tuán)”。2013年，習(xí)近平總書記明確指示，要建設(shè)中國特色智庫，適度超前，服務(wù)決策，為中國智庫未來的發(fā)展指明了方向。全國各部門各地發(fā)展智庫的熱情空前高漲，各種類型的智庫不斷涌現(xiàn)，相關(guān)的研討會(huì)和評(píng)估也絡(luò)繹不絕。
但是，在全社會(huì)智庫熱之際，我們也必須對(duì)智庫問題進(jìn)行一些冷思考，對(duì)一些最基本的問題進(jìn)行梳理，避免由于認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)而影響智庫的健康發(fā)展。例如，什么樣的組織是智庫，什么樣的組織不是智庫?智庫的基本社會(huì)功能是什么?什么不應(yīng)當(dāng)是智庫的功能?當(dāng)前中國智庫的發(fā)展最缺什么?如何培育中國特色國際一流智庫的發(fā)展?本文想就這些問題做一粗淺的分析，以期拋磚引玉，引起大家對(duì)這些問題的關(guān)注并開展更加深入的討論，從而推動(dòng)智庫的健康發(fā)展，為中國公共政策的科學(xué)化和民主化做出貢獻(xiàn)。
二、智庫興起的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景:公共政策的科學(xué)化與民主化
智庫(也稱思想庫)作為一種社會(huì)組織是特指穩(wěn)定的，相對(duì)獨(dú)立的政策研究機(jī)構(gòu)，其研究人員運(yùn)用科學(xué)的研究方法對(duì)廣泛的公共政策問題進(jìn)行跨學(xué)科的研究，并在與政府、企業(yè)及大眾密切相關(guān)的政策問題上提出咨詢建議。[1]智庫既是專業(yè)知識(shí)庫及高級(jí)人才庫，也是科學(xué)知識(shí)與公共政策之間的重要橋梁。智庫的興起與當(dāng)代公共政策的特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段密切相關(guān)。
首先，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、科技方面的進(jìn)步，任何一個(gè)公共政策問題都涉及到多方面的專業(yè)知識(shí)。公共政策制定所需要的科學(xué)分析僅靠單個(gè)或少數(shù)專家的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。稍有不慎，錯(cuò)誤決策的成本是巨大的。任何重大公共政策從決策方案的提出、評(píng)價(jià)，到最終方案的選擇，必須綜合各方專家的集體力量。另一方面，公共政策問題的復(fù)雜性、連續(xù)性及可重復(fù)性要求有穩(wěn)定的研究機(jī)構(gòu)去從事專門研究，很多政策建議往往需要經(jīng)過不斷的討論、修正，才能逐漸為人們所接受，變成具體可行的政策行為。
其次，現(xiàn)代公共政策問題的解決往往需要多學(xué)科的深入研究，需要綜合自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)與工程技術(shù)多方面的研究結(jié)果。期待智庫這種單一的社會(huì)組織來完成所有這些研究是不現(xiàn)實(shí)的。與公共政策相關(guān)的研究活動(dòng)必須在不同社會(huì)組織中有效地開展分工協(xié)作，構(gòu)建科學(xué)民主決策的知識(shí)鏈條。一般來說，可以把政策分析過程中相關(guān)的研究工作分成三類。
第一類是基礎(chǔ)性研究。這些研究工作并沒有特別的指向性，是對(duì)自然現(xiàn)象或社會(huì)現(xiàn)象的發(fā)現(xiàn)、認(rèn)識(shí)和解釋。例如，關(guān)于北京地區(qū)霧霾形成機(jī)理的研究就屬于此類研究。對(duì)這些問題的研究可能起源于科學(xué)家的好奇心，也有可能起源于解決實(shí)際問題的需求。但由于這些研究工作具有高度的不確定性，其產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益不清楚，所以，市場主體一般沒有積極性去資助此類研究工作，屬于典型的市場失靈，需要由國家對(duì)從事基礎(chǔ)研究的大學(xué)或科研機(jī)構(gòu)提供制度性的經(jīng)費(fèi)投入來解決。
第二類是應(yīng)用性研究。這些研究工作的政策指向性比較明確，是針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)公共政策領(lǐng)域所提出的需求而開展的。如中國特色城鎮(zhèn)化道路的研究。這些研究雖然是應(yīng)用導(dǎo)向，但需要對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的問題進(jìn)行比較深入系統(tǒng)的分析和研究，甚至于要開展一些基礎(chǔ)性的研究。這些研究的結(jié)果往往會(huì)提出具有前瞻性、系統(tǒng)性，比較宏觀的政策建議，比較適合由智庫來執(zhí)行。市場主體一般也沒有積極性支持此類研究，需要智庫通過各種方式籌資開展。
第三類是對(duì)策性研究。這些研究工作是針對(duì)公共政策過程中具體決策需求而開展的研究，需要對(duì)實(shí)際問題提出具體的政策方案并包括利弊分析。如1963年古巴導(dǎo)彈危機(jī)中美國得知蘇聯(lián)在古巴部署核導(dǎo)彈之后應(yīng)該做出什么反應(yīng)?這類研究工作的指向性非常明確，但往往時(shí)間緊，信息不完全。同時(shí)，也必須充分了解決策者面臨的其它各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國際壓力等約束條件。這類研究往往是由政府內(nèi)部的研究機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，不需要額外的經(jīng)費(fèi)支持。
在實(shí)際政策研究過程中，不同機(jī)構(gòu)之間的分工并沒有那么清晰。很多高校的研究機(jī)構(gòu)也從事應(yīng)用性研究或?qū)Σ咝匝芯浚芏嘀菐煲卜e極參與到對(duì)策性研究。但從各類機(jī)構(gòu)的比較優(yōu)勢(shì)來看，在合理分工的基礎(chǔ)上有效地合作更有利于推進(jìn)公共政策研究的科學(xué)化和有效性。當(dāng)然，各類研究的資助方式也是一個(gè)核心要素，后面還將要涉及到。
再次，隨著各國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府的公共政策對(duì)公眾福利的影響越來越大，公眾對(duì)于公共政策知情權(quán)和參與權(quán)的要求越來越高。在一個(gè)利益格局和價(jià)值選擇多元化的社會(huì)中，公共政策如何平衡各種利益和價(jià)值觀念的沖突和矛盾是各國政府面臨的巨大挑戰(zhàn)。隨著人民生活水平的不斷提高，公眾參與公共事務(wù)的積極性和能力也在不斷地提高，他們不但希望公共政策能夠保護(hù)自己應(yīng)有的權(quán)益，而且希望自己的價(jià)值觀念能夠在公共政策中得到體現(xiàn)。當(dāng)然，由于時(shí)間、能力等各個(gè)方面的約束，廣大公眾能夠直接參與政策研究的人是極少數(shù)。更多的公眾則是通過各種公開的政策分析報(bào)告或政策討論來了解政策過程，并通過社會(huì)既定的政治參與方式來表達(dá)自己對(duì)這些政策的支持或反對(duì)。正因?yàn)槿绱?，智庫?duì)公共政策問題比較客觀中立的分析，除了政策制定者之外，還有一個(gè)巨大的需求群體，就是關(guān)注相關(guān)公共政策問題的公眾。
正是在這兩種力量的作用下，以提供專業(yè)客觀的政策分析為己任的智庫應(yīng)運(yùn)而生，其標(biāo)志性事件就是1948年在美國成立的蘭德公司。雖然各種統(tǒng)計(jì)千差萬別，但全世界目前有影響的智庫超過上千應(yīng)該是不爭的事實(shí)。這些智庫在各個(gè)國家的國內(nèi)政策及國際事務(wù)中發(fā)揮著重要的影響。
三、智庫的社會(huì)職能
現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特點(diǎn)就是社會(huì)組織的專業(yè)化。盡管智庫可以在現(xiàn)代社會(huì)公共政策制定過程中發(fā)揮重要作用，但也不能過度夸大。目前很多媒體的分析和報(bào)道把智庫的社會(huì)功能夸大或者泛化，似乎有了智庫，中國的很多政策難題就可以迎刃而解了。還有一些機(jī)構(gòu)對(duì)包括大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、盈利性咨詢公司等各類社會(huì)組織進(jìn)行所謂智庫評(píng)比，混淆不同類型組織的社會(huì)功能，這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)對(duì)于智庫的發(fā)展有害無利，值得注意。只有對(duì)智庫的社會(huì)功能準(zhǔn)確定位，建立穩(wěn)定合理的預(yù)期，并依此對(duì)智庫的水平、公正性、客觀性進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)，才能夠使得智庫優(yōu)化其社會(huì)功能，向著專業(yè)化和客觀中立的方向發(fā)展，建立起其應(yīng)有的社會(huì)信譽(yù)。
在中國現(xiàn)階段的發(fā)展過程中，智庫在推動(dòng)公共政策科學(xué)化民主化過程中具有三個(gè)主要職能。
首先，智庫可以發(fā)揮政府理性決策外腦的職能，對(duì)政府面臨的公共政策難題進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的，科學(xué)理性的分析，并提出各種備選方案，供決策者選擇。在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的今天，很多公共政策問題的專業(yè)化程度、復(fù)雜程度和不確定性使得傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)主義式的決策已經(jīng)很難適應(yīng)。與此同時(shí)，近年來政府部門多輪的行政體制改革與簡政放權(quán)也使很多政府機(jī)構(gòu)的政策分析能力弱化。此外，市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場相關(guān)主體與政府部門在決策過程中的博弈局面更加凸顯。這些情況的疊加使得政府部門在復(fù)雜決策時(shí)面臨的挑戰(zhàn)變得更加突出。正是在這種情況下，由高水平智庫提供的相對(duì)獨(dú)立客觀的政策分析對(duì)于政府部門來說就變得非常重要了。
其次，智庫可以成為多元利益和價(jià)值觀念的政策參與渠道。隨著中國經(jīng)濟(jì)改革的深入和市場化進(jìn)程的加速，中國社會(huì)利益群體逐漸分化，各種價(jià)值觀念更加多元。其中有些利益群體屬于新興社會(huì)階層，如民營企業(yè)家階層;有些利益群體屬于非主流弱勢(shì)群體，如城市農(nóng)民工群體。在這種情況下，智庫的比較理性的全面分析往往會(huì)把這些利益納入視野，作為政策分析必須考慮的要素之一，成為多元利益和價(jià)值觀念的政策參與渠道。近年來，在城市農(nóng)民工問題、環(huán)境保護(hù)與氣候變化等問題上，各類智庫作為多元利益和價(jià)值觀念的政策參與渠道已經(jīng)在發(fā)揮著日益重要的作用。
最后，智庫還可以在不同利益和價(jià)值觀念有沖突的情況下成為理性政策辨析的公共平臺(tái)。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，越來越多的公共決策難題擺在我們的面前。例如，在有限的公共財(cái)政手段下，是應(yīng)該把更多的資源投入到醫(yī)療服務(wù)中，還是投入到教育中?在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展過程中，大型化工項(xiàng)目和環(huán)境保護(hù)的矛盾如何解決?這些問題的決策需要平衡各個(gè)方面的利益，需要協(xié)調(diào)各類互相沖突的價(jià)值觀念。但由于缺乏一個(gè)全社會(huì)理性政策辨析的公共平臺(tái)，對(duì)于這些重大決策的利弊沒有一個(gè)公開透明的理性分析過程，使很多重大的決策就在媒體和公眾情緒波動(dòng)中隨機(jī)地?fù)u擺而給公眾利益帶來巨大損失。由于智庫本身在公共政策不同領(lǐng)域的深厚積累及其立場中立的特點(diǎn)，可以成為對(duì)這些政策進(jìn)行系統(tǒng)分析，對(duì)政策利弊進(jìn)行價(jià)值判斷的交流溝通平臺(tái)。這種交流溝通過程一方面可以幫助決策部門更好地了解不同利益群體和價(jià)值傾向的訴求，同時(shí)也可以化解在政府與公眾之間廣泛存在的不信任，把政府與公眾之間的對(duì)立博弈轉(zhuǎn)變成為不同利益和不同價(jià)值觀念的溝通與妥協(xié)。
但是，也必須清醒地看到，這三種社會(huì)職能的定位對(duì)智庫本身的運(yùn)行模式和治理結(jié)構(gòu)提出了很高的要求。例如，如果一個(gè)智庫的運(yùn)行沒有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定或多元可持續(xù)的資金來源，其運(yùn)行需要依附于強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)，則很難期望這樣的智庫對(duì)有爭議的公共政策問題保持客觀中立的分析。當(dāng)然，這樣的智庫也很難吸引高層次的政策分析人才來保證其研究工作的高質(zhì)量要求。同時(shí)，由于諸多公共政策的復(fù)雜性與專業(yè)性，在政府和社會(huì)與智庫之間也存在著某種程度的信息不對(duì)稱?；蛘哂捎谧陨韮r(jià)值觀念的偏好，或者受到某些特定利益集團(tuán)的影響，也不排除智庫對(duì)社會(huì)提供有偏見的政策分析，扭曲社會(huì)對(duì)公共政策利弊的判斷，從而成為政策思想壟斷的工具。在這樣的情況下，智庫本身比較完善的治理結(jié)構(gòu)就成為保證智庫運(yùn)行模式與其職能定位相符的制度保障。這種治理結(jié)構(gòu)可以通過有相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士和社會(huì)賢達(dá)人士參與的理事會(huì)、完整的信息披露、相關(guān)領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)則等方式來實(shí)現(xiàn)。
應(yīng)當(dāng)提到的是，雖然有很多社會(huì)組織在公共政策制定中可以發(fā)揮重要的影響，但這并不等于這些組織都要辦成智庫。例如，中國科學(xué)院和中國社會(huì)科學(xué)院在我們認(rèn)識(shí)自然界和社會(huì)行為的客觀規(guī)律方面發(fā)揮著重要的作用，他們的研究屬于前面提到的第一類工作——基礎(chǔ)研究。但如果這些機(jī)構(gòu)也都要辦成智庫，把精力主要放在應(yīng)用政策研究上，那么將會(huì)影響我們對(duì)基本自然規(guī)律和社會(huì)現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)，對(duì)社會(huì)的整體知識(shí)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不利的影響，最終導(dǎo)致公共政策質(zhì)量的下降。同樣，很多行業(yè)協(xié)會(huì)組織代表這些行業(yè)中的企業(yè)和相關(guān)組織的利益，表達(dá)他們的利益訴求，如果他們也都要成為智庫，將會(huì)面臨尷尬局面：如果他們?nèi)匀淮砥髽I(yè)利益，社會(huì)公眾很難相信他們的政策分析是客觀公正的;如果他們努力成為客觀公正的智庫，他們行業(yè)中的企業(yè)和相關(guān)組織就要懷疑他們是否還能夠代表自己。這也就是為什么我們要區(qū)分智庫和其它影響公共政策的社會(huì)組織。
經(jīng)過多年的發(fā)展，很多國際一流的智庫已經(jīng)形成了一套卓有成效的管理模式，樹立了自己的品牌，對(duì)相關(guān)公共政策領(lǐng)域產(chǎn)生了重要的影響，成為政策分析領(lǐng)域中的佼佼者。例如，美國的布魯金斯學(xué)會(huì)堅(jiān)持質(zhì)量、獨(dú)立與影響三位一體的定位，在國際關(guān)系、經(jīng)濟(jì)政策等領(lǐng)域享譽(yù)全球;蘭德公司在國防戰(zhàn)略系統(tǒng)方面的研究亦可獨(dú)霸一方;英國蘇塞克斯大學(xué)的國際發(fā)展研究所則堅(jiān)持在國際發(fā)展領(lǐng)域長期耕耘，不但在國際發(fā)展領(lǐng)域享有盛名，也為國際發(fā)展領(lǐng)域培養(yǎng)了一批杰出人才。這些國際知名智庫的成功經(jīng)驗(yàn)可以為中國智庫的建設(shè)與發(fā)展提供有益的借鑒。
四、智庫發(fā)展的制度安排與生態(tài)環(huán)境
智庫自身的建設(shè)與發(fā)展固然重要，但沒有良好的政策研究環(huán)境，也很難施展其“十八般武藝”，更無法進(jìn)一步提高。筆者以前曾經(jīng)提出以完善的“政策分析市場”(Policy Market)西方學(xué)者也認(rèn)識(shí)到存在政策思想自由交換的市場的重要性。他們有時(shí)稱之為“思想市場”(marketplace of ideas)，有時(shí)稱之為“智力市場”(intellectual market)。本文特別強(qiáng)調(diào)這種市場在中國是可以由政府主導(dǎo)而建立起來的一套制度安排，因此這里采用“政策分析市場”的概念以區(qū)別于上述類似的西方政策市場的概念。為核心的保障智庫發(fā)揮其社會(huì)職能的一套制度安排：
政策分析市場的需求與供給。在政策分析市場中，智庫提供的產(chǎn)品是政策思想、專家知識(shí)、建議甚至是批評(píng)，而政府、媒體和公眾等都是政策分析市場中的需求者和消費(fèi)者。在需求方面，政府對(duì)智庫的認(rèn)同以及對(duì)待政策分析的需求是決定著智庫能否發(fā)揮社會(huì)職能的前提條件之一。而在供給方面，具有不同背景的各種智庫是否能在一種政治環(huán)境下共存，并提供代表多種價(jià)值和利益的政策思想和方案，是完善的政策分析市場的前提條件之一。
智庫經(jīng)費(fèi)的來源。在比較發(fā)達(dá)的政策分析市場中，智庫的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不僅來自于智庫產(chǎn)品的最終需求和消費(fèi)者——政府，而且還來自于公益的研究基金、個(gè)人捐助者或企業(yè)等政策思想的非直接消費(fèi)者。有了多渠道的充足的研究資金來源，研究機(jī)構(gòu)不再會(huì)為生計(jì)而到處尋求經(jīng)費(fèi)，因而其受到少數(shù)別有用心的資助者的利益誘導(dǎo)而喪失獨(dú)立性的可能性大大減少。
智庫對(duì)政策的影響方式。智庫的研究成果不僅向政府部門輸出，還以各種形式向其他任何關(guān)心政策問題的群體輸出，因此，智庫實(shí)現(xiàn)影響力的行為是豐富多樣的。在政策過程中，智庫不同層次的政策參與者會(huì)通過各種渠道將自己的思想傳遞到政府。因此，在一個(gè)完善的政策分析市場中，作為政策思想最終消費(fèi)者的政府決策機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立起廣泛的政策思想搜集和篩選的機(jī)制。
政策思想優(yōu)劣鑒別機(jī)制。這是政策分析市場的最重要特征，也是與其他物質(zhì)市場的本質(zhì)區(qū)別。這是因?yàn)?，政策分析市場的特點(diǎn)之一就是信息不對(duì)稱。政策制定者(也就是政策研究的消費(fèi)者)往往對(duì)政策建議的科學(xué)性很難判斷(否則就不用再請(qǐng)人做政策研究了)。因此需要建立一個(gè)政策思想同行評(píng)審和同行競爭的機(jī)制。而一個(gè)能夠讓多種政策主張公開辯論的平臺(tái)，是政府和社會(huì)其他政策參與者有能力更加平等地鑒別不同觀點(diǎn)優(yōu)劣的有效機(jī)制。
政策分析市場的監(jiān)督機(jī)制。在信息高度不對(duì)稱的政策分析市場中，政府和公眾的有效監(jiān)管是政策分析市場發(fā)展的重要前提條件。在確保智庫的基本立場觀點(diǎn)符合政府相關(guān)法律法規(guī)的同時(shí)，政府可以與行業(yè)協(xié)會(huì)合作，建立基本的準(zhǔn)入門檻、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)監(jiān)管制度等。這樣既保證了智庫的研究能力和職業(yè)操守，同時(shí)能監(jiān)督智庫的公開研究成果與經(jīng)費(fèi)來源的利益相關(guān)性。[3]
與智庫發(fā)展密切相關(guān)的另外一個(gè)核心要素就是智庫發(fā)展的組織生態(tài)環(huán)境。在現(xiàn)代社會(huì)里，除了智庫以外，還有很多其它社會(huì)組織也都積極參與到公共政策研究過程中，希望能夠通過各種方式影響公共政策的制定與執(zhí)行。例如，各種民間社團(tuán)組織，行業(yè)協(xié)會(huì)，專業(yè)咨詢公司，媒體，大型企業(yè)，國際組織等等。這些組織有些與智庫存在競爭關(guān)系，有些與智庫存在互補(bǔ)關(guān)系。在一個(gè)良性有序競爭的環(huán)境下，他們的存在使得公共政策研究的組織生態(tài)更加活潑更加健康，為智庫之間和智庫與各類機(jī)構(gòu)的競爭與合作，融合與共生創(chuàng)造了條件。例如，在一些重大決策過程中，盈利性的專業(yè)咨詢公司有時(shí)也會(huì)與智庫開展競爭。中國2007年在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革時(shí)，就曾同時(shí)邀請(qǐng)了國務(wù)院發(fā)展研究中心、世界銀行、麥肯錫公司等不同機(jī)構(gòu)提供政策咨詢;此外，不少行業(yè)協(xié)會(huì)由于其對(duì)行業(yè)發(fā)展的專業(yè)性的了解，也可以為相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的分析和研究提供良好的補(bǔ)充。但如果各類公司和機(jī)構(gòu)都魚龍混雜，趁勢(shì)而上，打著智庫的旗號(hào)，以盈利或兜售特定政策導(dǎo)向?yàn)槟康?，提供有偏見低質(zhì)量的政策研究，也會(huì)破壞智庫發(fā)展的良好生態(tài)，造成劣幣驅(qū)良幣的局面。正因?yàn)槿绱?，?duì)政策研究市場進(jìn)行合理的規(guī)制也是很有必要的。
五、破解中國智庫發(fā)展之道
中國的智庫從改革開放之后到現(xiàn)在有了長足的發(fā)展。從改革開放之初的事業(yè)單位型的半官方智庫到上世紀(jì)90年代初鄧小平南巡講話之后民間智庫的崛起，到1998年“985工程”后，國內(nèi)主要研究型大學(xué)紛紛成立的政策研究和咨詢機(jī)構(gòu)，都使得中國智庫的發(fā)展呈現(xiàn)多元化和多領(lǐng)域的發(fā)展態(tài)勢(shì)。2009年3月由國務(wù)院原副總理曾培炎擔(dān)任理事長的中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心(國經(jīng)中心)的成立，更是標(biāo)志著中國智庫發(fā)展的新階段。
當(dāng)前，中國正面臨發(fā)展轉(zhuǎn)型、深化改革的重要?dú)v史關(guān)頭。許多重大的公共政策問題亟待破解，各種利益糾纏的死結(jié)需要打開。這些難題是中國智庫發(fā)展的歷史機(jī)遇。如何理清認(rèn)識(shí)，抓住機(jī)遇，在破解改革開放的難題中鍛煉發(fā)展，成為中國特色國際一流的智庫，是擺在每一個(gè)智庫領(lǐng)導(dǎo)者和智庫研究者面前的難題。下面，筆者不揣冒昧，就中國智庫未來發(fā)展提出若干政策建議：
第一，加強(qiáng)政府內(nèi)部公共政策的研究能力，增強(qiáng)對(duì)高質(zhì)量政策研究的需求。如前所述，推動(dòng)智庫健康發(fā)展的前提條件之一就是各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)高質(zhì)量政策研究的需求。但是，根據(jù)筆者多年從事政策研究的觀察與體驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，與我們的直覺相反，政府部門對(duì)外部高質(zhì)量政策研究的需求與其自身政策研究能力成正比，亦即政府內(nèi)部公共政策的研究能力越強(qiáng)，對(duì)政府外部高質(zhì)量的政策研究需求就越高。這種情況也符合“學(xué)然后知不足“的規(guī)律。那些內(nèi)部政策研究能力比較差的政府部門，往往對(duì)所需研究的公共政策了解不深，很難對(duì)外部政策研究提出更高的要求。而那些內(nèi)部政策研究能力比較強(qiáng)的政府部門，往往對(duì)政策研究當(dāng)中面臨的困難和問題體會(huì)更深，更了解高水平政策研究的不易，因此，對(duì)高質(zhì)量政策研究的需求也就越強(qiáng)，形成了高水平用戶造就高水平智庫的局面。
當(dāng)前，各級(jí)政府在職能轉(zhuǎn)變過程中，要盡快地從直接的審批項(xiàng)目、干預(yù)微觀行為的事務(wù)中脫身，更多地加強(qiáng)政策研究，把握宏觀發(fā)展的趨勢(shì)，通過合理的公共政策來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。這一點(diǎn)國外很多政府的做法值得我們借鑒。例如，在新加坡、英國、加拿大等政府的總理辦公室或內(nèi)閣高層部門，都有專門從事戰(zhàn)略預(yù)見研究的機(jī)構(gòu)，對(duì)未來發(fā)展的宏觀大勢(shì)和各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行長期的研究和預(yù)測，為政府宏觀決策提供支持。
第二，減少政策研究禁區(qū)，增強(qiáng)社會(huì)脫敏能力，為政府調(diào)整政策提供更廣闊的空間。提高公共政策研究的需求還應(yīng)減少公共政策研究的禁區(qū)，允許對(duì)有爭議或政府已經(jīng)有意向的重大公共政策問題開展深入客觀的研究，提出不同的觀點(diǎn)。當(dāng)前在公共政策研究領(lǐng)域中經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，一些有爭議的或政府有意向的重大公共政策問題往往成為政策研究的禁區(qū)。這種情況往往導(dǎo)致重大決策失誤。相反，如果能夠允許在這些領(lǐng)域開展持續(xù)的研究，提出不同的政策觀點(diǎn)，不但可以使得不同政策思路互相競爭，不斷完善，提高公共政策的質(zhì)量，還可以在政策已經(jīng)推出的情況下，增強(qiáng)社會(huì)的脫敏能力，不會(huì)由于一些政策異議的謠傳而驚慌失措，為政府調(diào)整政策提供更廣闊的空間。
第三，推進(jìn)數(shù)據(jù)信息公開，加強(qiáng)政策研究投入，提供公平的政策研究市場環(huán)境。公共政策研究往往需要大量的相關(guān)信息與數(shù)據(jù)。但是，我國很多與公共政策相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和信息散落在各級(jí)政府部門中，不對(duì)外公開。按照我國政務(wù)公開的條例，這些信息和數(shù)據(jù)完全應(yīng)該公開，或加以技術(shù)處理后予以公開，為高水平的政策研究提供分析基礎(chǔ)。此外，這些數(shù)據(jù)雖然很難從公開渠道獲得，但很多掛靠在政府部門的各類事業(yè)單位型的政策研究機(jī)構(gòu)卻可以得到這些信息，從而形成了這些機(jī)構(gòu)某種程度上的數(shù)據(jù)壟斷，使得社會(huì)上的智庫很難與其競爭。同時(shí)，很多政府部門雖然有很強(qiáng)的外部政策研究需求，但對(duì)外部政策研究的投入?yún)s少的可憐，使得承擔(dān)政策研究的智庫很難完全覆蓋其研究成本。這樣的政策研究環(huán)境必須盡快改善，只有大力推進(jìn)數(shù)據(jù)信息公開，加強(qiáng)政策研究投入，創(chuàng)造公平的政策研究市場環(huán)境，才能夠培育出真正的高質(zhì)量智庫。
第四，深化改革，加快建設(shè)一批具有中國特色的一流智庫。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出了一系列重大改革的舉措。這些任務(wù)的落實(shí)需要深入扎實(shí)的公共政策研究。同時(shí)，我國在國際社會(huì)地位的不斷提高，也需要在重大國際問題上有高水平的智庫發(fā)出中國的聲音，提供中國智慧。凡此種種，都需要加快建設(shè)一批具有中國特色的一流智庫。
根據(jù)當(dāng)前中國智庫發(fā)展的現(xiàn)狀，可以從以下幾個(gè)方面入手：
首先，可以對(duì)掛靠在政府部門下的事業(yè)單位性質(zhì)的政策研究機(jī)構(gòu)加以改革。這些機(jī)構(gòu)隸屬于政府部門，相對(duì)來說難以獨(dú)立于這些部門利益進(jìn)行選題和研究，或者當(dāng)其研究的觀點(diǎn)與所屬部門的利益不同時(shí)難以公開發(fā)表。此外，這些事業(yè)單位大都由于政府撥款有限，日常運(yùn)行面臨經(jīng)費(fèi)短缺的困難。于是它們一方面在行政體制之內(nèi)運(yùn)行，另一方面不得不采取市場化的方式來承接一些咨詢項(xiàng)目等等，這種做法實(shí)際上削弱了這些機(jī)構(gòu)對(duì)重大政策問題的研究能力。對(duì)這些機(jī)構(gòu)的改革可以通過分流的方式進(jìn)行，其中一部分可以納入政府部門，加強(qiáng)政府內(nèi)部政策研究能力。若干有條件有品牌的政策研究機(jī)構(gòu)可以與政府脫鉤，但政府應(yīng)當(dāng)對(duì)這類機(jī)構(gòu)在一定的年限內(nèi)保持部分財(cái)政支持，使其逐漸孵化成為相對(duì)獨(dú)立的智庫。
其次，可以對(duì)有條件的高校內(nèi)的公共政策研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造，鼓勵(lì)它們借鑒國內(nèi)外成功模式(如北京大學(xué)國家發(fā)展研究院，清華大學(xué)國情研究院，英國蘇塞克斯大學(xué)的國際發(fā)展研究所)，重新梳理與大學(xué)的關(guān)系，提高研究機(jī)構(gòu)的自主性，爭取社會(huì)各方資金捐助，形成依托大學(xué)的一流智庫。
此外，經(jīng)過二十多年的時(shí)間，中國的民間智庫經(jīng)歷了風(fēng)雨，也經(jīng)歷了成長。這些年的經(jīng)驗(yàn)也使得一些大浪淘沙留下來的民間智庫具備了高速發(fā)展的潛力和希望?？梢酝ㄟ^對(duì)社會(huì)上的智庫進(jìn)行篩選和招標(biāo)的方式，讓這些優(yōu)秀的民間智庫涌現(xiàn)出來，對(duì)其給予免稅和其它優(yōu)惠條件的支持，鼓勵(lì)它們形成特色，成為中國智庫發(fā)展的生力軍。
中國的改革發(fā)展為一流智庫的建設(shè)與發(fā)展提供了千載難逢的有利機(jī)遇。可以相信，隨著我國政策研究體系和生態(tài)環(huán)境的不斷完善，中國的智庫一定能夠在改革開放的歷史大潮中劈風(fēng)斬浪，承擔(dān)起促進(jìn)中國決策科學(xué)化與民主化的重任。同時(shí)，在全球治理體系中發(fā)出中國聲音，體現(xiàn)中國軟實(shí)力，成為具有中國特色的國際一流智庫。
（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長 薛瀾）
