鄭永年：三中全會(huì)回答了什么樣的社會(huì)問(wèn)題？
2014年5月27日中共十八屆三中全會(huì)是不是對(duì)一些重大問(wèn)題重視不夠呢？中國(guó)面臨的問(wèn)題很多，沒(méi)有人會(huì)期望三中全會(huì)能夠涵蓋所有的問(wèn)題。但是，對(duì)一些重大的問(wèn)題，人們的確希望能夠引起三中全會(huì)的關(guān)注，畢竟這次全會(huì)決定了中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層未來(lái)十幾年的改革議程。從這個(gè)視角來(lái)說(shuō)，比較遺憾地是這次三中全會(huì)沒(méi)有把社會(huì)改革提高到領(lǐng)導(dǎo)層改革的最高議程上來(lái)。
人們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，前些年一直提倡的社會(huì)改革在這次全會(huì)上并未受到太多的重視。當(dāng)然，這并不是說(shuō)沒(méi)有涉及，而是分布到各個(gè)不同部分。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》有兩條來(lái)論述社會(huì)方面的改革，包括“社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新”和“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”?！吧鐣?huì)事業(yè)”包括了教育、創(chuàng)業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)藥衛(wèi)生。這些就是平常所說(shuō)的“公共服務(wù)”。“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”包括“改進(jìn)社會(huì)治理方式”、“激發(fā)社會(huì)組織活力”、“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制”和“健全公共安全體系”。在社會(huì)治理的內(nèi)容中，強(qiáng)調(diào)了政府要培植和扶持社會(huì)組織，尤其是在行會(huì)和社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域。
不過(guò)，必須指出的是，這個(gè)內(nèi)容中最主要的是決定設(shè)置國(guó)家安全委員會(huì)。很顯然，這是為了更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是早些時(shí)候“維穩(wěn)”和“社會(huì)管理”的升級(jí)版，在某種意義上也是社會(huì)改革的一部分。因此盡管也強(qiáng)調(diào)了社會(huì)組織的作用，但較之對(duì)政府管理社會(huì)組織的重視相比，社會(huì)組織的自我組織能力和自我管理空間顯得非常有限。
在任何社會(huì)，社會(huì)建設(shè)具有兩個(gè)重要的方面。第一是社會(huì)的自我組織和自我管理，第二是政府的社會(huì)政策，或者政府向社會(huì)提供公共服務(wù)。這兩方面相互相成。如果社會(huì)能夠自我管理，政府就可以少管一些；但如果社會(huì)沒(méi)有自我管理能力，政府必然要管理一切。前者是大社會(huì)、小政府；后者是小社會(huì)、大政府。因此，在很多社會(huì)，社會(huì)改革的目標(biāo)就是建設(shè)“小政府、大社會(huì)；強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”。如同在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，改革的目標(biāo)就是政府向企業(yè)分權(quán)，社會(huì)改革的目標(biāo)也是政府向社會(huì)的分權(quán)。政府應(yīng)當(dāng)把社會(huì)能做的事情下放給社會(huì)，也應(yīng)當(dāng)把社會(huì)能做，政府也能做的事情下放給社會(huì)。如果是后者，就屬于政府向社會(huì)收購(gòu)服務(wù)。應(yīng)當(dāng)是政府做的事情，但下放給社會(huì)去做，政府就要購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。政府管得少，管得好，就是小政府、強(qiáng)政府；同樣，如果社會(huì)有了空間并且能夠自我管理，就是大社會(huì)、強(qiáng)社會(huì)。
在中國(guó)，直到今天，很多人仍然把“大社會(huì)”和“強(qiáng)社會(huì)”視為是和政府對(duì)立的。實(shí)際的情況并不是這樣。政府在向社會(huì)分權(quán)的時(shí)候，也要通過(guò)立法等手段來(lái)監(jiān)管社會(huì)，因?yàn)槊恳粋€(gè)政府須要培養(yǎng)的是“好社會(huì)”，而不是“壞社會(huì)”，如黑社會(huì)、邪教等非法組織等?！昂蒙鐣?huì)”就是政府的伙伴。
就一些領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)“公民社會(huì)”的負(fù)面看法來(lái)看，人們?nèi)匀粵](méi)有意識(shí)到社會(huì)自我組織和自我管理的重要性。如果社會(huì)自我組織能力和空間有限，這里所說(shuō)的“社會(huì)事業(yè)”改革也就是政府提供公共服務(wù)的職能就變得極其重要。很顯然，如果社會(huì)自己不能提供服務(wù)而政府又不能提供社會(huì)所要求的服務(wù)，最終的責(zé)任還是會(huì)落到政府之上。但正是在社會(huì)服務(wù)方面，政府面臨似乎不可逾越的困難。
沒(méi)有社會(huì)改革就沒(méi)有社會(huì)穩(wěn)定
從上世紀(jì)70年代末到本世紀(jì)初，中國(guó)的改革的政策重心都是經(jīng)濟(jì)改革。1978年的中共十一屆三中全會(huì)的主題是把執(zhí)政黨的工作重心從“階級(jí)斗爭(zhēng)”轉(zhuǎn)移到“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”，而1993年的十四屆三中全會(huì)則是實(shí)施“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的行動(dòng)綱領(lǐng)。而這兩次三中全會(huì)構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的主題。很顯然，社會(huì)改革一直沒(méi)有進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)層的決策視野。
直到2002年的中共十六大及其之后，隨著“和諧社會(huì)”和“科學(xué)發(fā)展觀”等政策概念的提出，逐漸把社會(huì)改革和社會(huì)建設(shè)提到議事日程上來(lái)，到十八大之前正式提出了“社會(huì)體制改革”和“社會(huì)建設(shè)”的政策目標(biāo)。很多年來(lái)，人們希望執(zhí)政黨改變只重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽視社會(huì)建設(shè)的局面，至少能夠把社會(huì)建設(shè)提高到和經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等的地位。畢竟，中國(guó)從理論上說(shuō)還是社會(huì)主義國(guó)家。社會(huì)主義國(guó)家必須發(fā)展經(jīng)濟(jì)，貧窮不是社會(huì)主義國(guó)家。不過(guò)，社會(huì)主義國(guó)家更要搞社會(huì)建設(shè)。但事實(shí)是，直到今天，仍然有很多人沒(méi)有能夠理解社會(huì)改革和經(jīng)濟(jì)改革之間的有機(jī)關(guān)系，甚至把兩者對(duì)立起來(lái)。
實(shí)際上，未來(lái)經(jīng)濟(jì)改革是否成功，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否可以持續(xù)，在很大程度上取決于社會(huì)改革。例如，沒(méi)有社會(huì)改革，就不會(huì)有消費(fèi)社會(huì)的制度基礎(chǔ)。消費(fèi)社會(huì)建立不起來(lái)，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展就會(huì)成為問(wèn)題。再者，沒(méi)有社會(huì)改革，社會(huì)的穩(wěn)定就沒(méi)有基礎(chǔ)。如果過(guò)分依賴(lài)暴力機(jī)器，社會(huì)的暴力化不可避免。當(dāng)然，如果沒(méi)有社會(huì)改革，未來(lái)的政治改革進(jìn)程也會(huì)充滿暴力，即便是民主化了，也會(huì)是劣質(zhì)民主。
前些年，人們?cè)跔?zhēng)論中國(guó)是否會(huì)“拉美化”，這里主要指的是收入和社會(huì)分化的問(wèn)題。但當(dāng)時(shí)，西方也有一些人開(kāi)始擔(dān)心，中國(guó)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的改革有可能演變成為一些拉美國(guó)家所經(jīng)歷過(guò)的右派專(zhuān)制社會(huì)。那就是，政府一方面用政治和行政權(quán)力來(lái)推動(dòng)市場(chǎng)化，另一方面強(qiáng)化國(guó)家暴力機(jī)器來(lái)維持社會(huì)的穩(wěn)定。實(shí)際上，中共十六大以來(lái)的社會(huì)建設(shè)就是為了避免這樣一種情形的出現(xiàn)。十六大以來(lái)，中國(guó)政府努力拓展社會(huì)改革，包括社會(huì)保障、醫(yī)療、教育、公共住房等等。但也不可否認(rèn)，中國(guó)各方面的社會(huì)制度和社會(huì)政策程度還是很低，并且社會(huì)改革從總體上來(lái)說(shuō)，還沒(méi)有找到重大的突破口。
三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革，這是可持續(xù)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需。但是，在進(jìn)行市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革的同時(shí)也需要大力進(jìn)行社會(huì)建設(shè)。歷史上看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是創(chuàng)造財(cái)富最有效的機(jī)制，但市場(chǎng)本身保持不了財(cái)富。財(cái)富流失是今日中國(guó)的普遍現(xiàn)象。西方花了一百多年的時(shí)間來(lái)培養(yǎng)龐大的中產(chǎn)階層，但亞洲的日本和后來(lái)的“四小龍”（韓國(guó)、新加坡、臺(tái)灣和香港）只花了30來(lái)年的時(shí)間培養(yǎng)了一個(gè)龐大的中產(chǎn)階層。無(wú)論是歐洲還是亞洲這些經(jīng)濟(jì)體，都是靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得發(fā)展，也是靠社會(huì)建設(shè)來(lái)培養(yǎng)和扶持中產(chǎn)階級(jí)的。不過(guò)，亞洲這些經(jīng)濟(jì)體遠(yuǎn)比歐洲成功。歐洲國(guó)家經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)期的、暴力的工人階級(jí)運(yùn)動(dòng)，才開(kāi)始搞社會(huì)建設(shè)。但亞洲這些經(jīng)濟(jì)體則是政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)花大力氣搞社會(huì)建設(shè)，才避免了轉(zhuǎn)型期間的暴力，保證了平穩(wěn)的轉(zhuǎn)型。在所有這些經(jīng)濟(jì)體，法制和法治來(lái)保障財(cái)富，但更為重要的是社會(huì)改革。
要做蛋糕才能分蛋糕
鄧小平在80年代就指出過(guò)，沒(méi)有政治改革，不僅經(jīng)濟(jì)改革不能深化，而且經(jīng)濟(jì)改革所得的成果也不能得到保障?，F(xiàn)在在很大程度上已經(jīng)應(yīng)驗(yàn)了鄧小平的預(yù)言。很多年里，各級(jí)政府官員中間GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）主義橫行，把各種財(cái)富（青山綠水、好空氣、好土地、好身體）轉(zhuǎn)化成了GDP，制造了巨大的GDP流量，但是沒(méi)有能夠保持得住。中國(guó)大量的財(cái)富通過(guò)GDP機(jī)制流失到國(guó)外，成為其他國(guó)家的財(cái)富。
東亞經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)起飛之后的三十多年里就建成了一個(gè)龐大的中產(chǎn)階層。中國(guó)改革開(kāi)放三十多年了，中產(chǎn)階級(jí)仍然非常小。財(cái)富分配不公和財(cái)富流失是其中一個(gè)主要因素。如果光強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不重視社會(huì)建設(shè)，最終必然會(huì)出現(xiàn)大問(wèn)題。要穩(wěn)定有序地發(fā)展，必須法治和社會(huì)建設(shè)一起來(lái)搞。在一個(gè)高度貧富分化的社會(huì)，法治就沒(méi)有生存環(huán)境。
此外，社會(huì)改革和社會(huì)建設(shè)還有一個(gè)機(jī)遇問(wèn)題。社會(huì)建設(shè)需要大量的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政支持。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，早期必須是經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積累一定的財(cái)富，社會(huì)改革不可能。也就是說(shuō)，先要做蛋糕，做大蛋糕，然后才能分蛋糕。各國(guó)的社會(huì)改革都發(fā)生在積累了一定的財(cái)富之后，一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低增長(zhǎng)階段，社會(huì)改革就會(huì)變得極其困難。
從這個(gè)角度看，中國(guó)現(xiàn)在正是社會(huì)改革的機(jī)遇期。中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)經(jīng)歷了20來(lái)年的高增長(zhǎng)，政府尤其是中央政府已經(jīng)積累了巨大的財(cái)富。即使近年來(lái)經(jīng)濟(jì)增速減小，但維持比較長(zhǎng)期的中速增長(zhǎng)是有可能的。這是社會(huì)改革的最佳時(shí)期。等到經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低速增長(zhǎng)時(shí)期，即使政府想搞社會(huì)改革，也會(huì)無(wú)能為力。實(shí)際上，正如前面所指出的，可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也取決于社會(huì)建設(shè)本身。
再者，如果說(shuō)“市場(chǎng)化”改革是這次全會(huì)的主題詞，人們也必須區(qū)分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化和社會(huì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化。市場(chǎng)配置起決定性的作用，這只能局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。社會(huì)領(lǐng)域，比如住房、教育、醫(yī)療、社保等關(guān)系到全體國(guó)民民生的公共服務(wù)領(lǐng)域，不能過(guò)于市場(chǎng)化。而且，以往正是這些社會(huì)領(lǐng)域的過(guò)度市場(chǎng)化，才導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的失衡。不能把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域混同起來(lái)，簡(jiǎn)單地把經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)用到社會(huì)領(lǐng)域。這些社會(huì)領(lǐng)域依舊需要政府主導(dǎo)資源配置，政府可以也必須引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)供應(yīng)的效率，但這里的市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)機(jī)制全然不同。要把社會(huì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，各自與市場(chǎng)的關(guān)系理順。
全會(huì)所展示的改革路線圖還是以經(jīng)濟(jì)改革優(yōu)先，社會(huì)改革尚未提到頭等議程上來(lái)。盡管沒(méi)有經(jīng)濟(jì)改革的順利開(kāi)展和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，社會(huì)改革自然難進(jìn)行下去，但各種社會(huì)不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生表明，必須把經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)改革置于同等重要的位置上來(lái)。一句話，中國(guó)要選擇19世紀(jì)的歐洲模式，還是要選擇二戰(zhàn)以后的日本和亞洲“四小龍”模式。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，社會(huì)組織建設(shè)也是一個(gè)不可回避的問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)力量必然壯大。當(dāng)一個(gè)社會(huì)的中產(chǎn)階層達(dá)到一定規(guī)模的時(shí)候，也就是社會(huì)在滿足了經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利之后，必然產(chǎn)生對(duì)政治權(quán)利的要求。盡管中國(guó)在現(xiàn)在這個(gè)發(fā)展階段，發(fā)展和強(qiáng)化政府提供公共服務(wù)的能力極其重要，但也必須盡快把培植社會(huì)力量、建設(shè)社會(huì)伙伴提到議事日程上來(lái)了。社會(huì)不僅可以自我管理，而且也可以幫助政府提供社會(huì)服務(wù)。但如果不強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織建設(shè)，甚至壓制社會(huì)力量的崛起，反而會(huì)演變成政府和社會(huì)之間的緊張關(guān)系，甚至敵對(duì)關(guān)系。
（作者系新加坡國(guó)立大學(xué)東亞所所長(zhǎng) 鄭永年)
