??? 摘要：國際移民事業(yè)是一項(xiàng)極為復(fù)雜的人為系統(tǒng)工程，需要形成多維、立體、全方位、持久性的國內(nèi)外工作的格局，既要有分領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)對(duì)口工作，又要有全球性整體運(yùn)籌。改革開放三十年以來，中國引進(jìn)海外人才的經(jīng)濟(jì)與法治建設(shè)都取得了顯著進(jìn)步，然而也面臨著國際移民逆差、外國人融入問題等困難與挑戰(zhàn)，我們要根據(jù)中國的國情規(guī)劃和發(fā)展國際移民事業(yè)，探索實(shí)行技術(shù)移民，探索建立國際移民管理職能相對(duì)集中的新模式，建立國家層面、國際移民工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制與技術(shù)移民的新制度，實(shí)現(xiàn)中國與世界的移民發(fā)展同向而行。

世界技術(shù)移民的發(fā)展和法治建設(shè)

國際金融危機(jī)自2008年爆發(fā)以來至今仍然影響深重，全球性問題的治理繁重而緊迫，不同民族文化間的沖突頻發(fā)，各國重視培育綜合國力競爭新優(yōu)勢，注重引進(jìn)海外人才，增強(qiáng)軟實(shí)力，爭奪國際規(guī)則的制定權(quán)，關(guān)注道義的制高點(diǎn)。人才和人員的國際流動(dòng)已經(jīng)成為國際的潮流和趨勢，國際移民占世界人口的比例在穩(wěn)步上升，2000年是2.5%，已經(jīng)上升到2013年的3.29%，技術(shù)移民占國際移民中的比例不斷提高。2002到2011年十年間OECD國家移民中接受過高等教育增長了70%，2011年達(dá)到2700萬，目前OECD國家移民中30%接受過高等教育，其中的20%來自印度、中國和菲律賓，為了在國際競爭中占據(jù)有力位置，世界各國都積極制定和完善以技術(shù)移民法為重點(diǎn)的移民法，促進(jìn)符合本國利益的人員國際流動(dòng)，傳統(tǒng)移民國家早已制定了移民法，非傳統(tǒng)移民發(fā)達(dá)國家也紛紛制定移民法取代了外國人法。

20世紀(jì)六七十年代以來，世界各國的移民法取得了顯著進(jìn)步，在引進(jìn)國外人才方面發(fā)揮了重要作用。技術(shù)移民法具有很大的靈活性，可以隨時(shí)調(diào)整，以更好的服務(wù)于國家利益。國際金融危機(jī)以來，世界各國的技術(shù)移民法呈現(xiàn)出選擇性增強(qiáng)、聚焦高端人才，法律技術(shù)更加成熟的特點(diǎn)。通過引進(jìn)外國高層次人才振興本國經(jīng)濟(jì)，以技術(shù)移民法為重點(diǎn)的移民法正在成為世界各國法律體系的重要內(nèi)容之一。

中國引進(jìn)海外人才的經(jīng)濟(jì)要求和法治環(huán)境

首先，中國引進(jìn)海外人才是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢的要求，中國引進(jìn)海外人才從國內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀看，經(jīng)過三十多年的改革開放，綜合國力和國際地位大幅提升，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和第一大貿(mào)易國，正處在由大向強(qiáng)邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，面臨著復(fù)雜的嚴(yán)峻的問題和挑戰(zhàn)。2012年以來中國提出實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢”的戰(zhàn)略思想，重申兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)，中國的改革發(fā)展比任何時(shí)候都需要堅(jiān)持和擴(kuò)大對(duì)外開放，堅(jiān)持和擴(kuò)大對(duì)外開放必將進(jìn)一步促進(jìn)人員和人才的國際流動(dòng)，加大引進(jìn)海外人才的力度，實(shí)行更具競爭力的人才吸引制度，全面實(shí)現(xiàn)人的對(duì)外開放，是中國對(duì)外開放政策的重要組成部分，是一項(xiàng)長期堅(jiān)持的戰(zhàn)略方針。隨之而來的國際移民，技術(shù)移民的問題會(huì)越來越多，越來越復(fù)雜。

其次，中國出入境技術(shù)移民法在過去幾年來取得了顯著的進(jìn)步，進(jìn)入21世紀(jì)中國以海外人才為主要對(duì)象的出入境管理法治建設(shè)逐漸進(jìn)入正規(guī)和快車道，中國分別在《2002到2005全國人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》，2003年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》，2010年《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》，2015年《關(guān)于深化體制機(jī)制改革，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略若干意見》等國家級(jí)的政策文件中部署了制定技術(shù)移民法，探索實(shí)行技術(shù)移民，探索建立技術(shù)移民制度的任務(wù)，目前這些工作正在積極推進(jìn)之中。2004年，公安部、外交部聯(lián)合頒布外國人在華永久居留審批管理辦法，建立了外國人在華永久居留制度，初步疏通了海外人才在華永久居留的渠道。2012年全國人大常委會(huì)通過了移民領(lǐng)域基本法性質(zhì)的《出境入境管理法》并于2013年7月生效，該法強(qiáng)調(diào)信息共享，多部門協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)了對(duì)外國人簽證和居民的管理，提出了人才簽證，加大了防范和打擊“三非”外國人的力度。2012年國家外國專家局等25個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)了外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法，切實(shí)保障外國人才在中國永久居留的各項(xiàng)權(quán)益和各項(xiàng)待遇。2013年國務(wù)院通過外國人入境出境管理?xiàng)l例，凡是符合中國政府有關(guān)主管部門確定的外國籍高層次人才和急需緊缺專門人才引進(jìn)條件和要求的外國人，可以申請(qǐng)人才簽證，并按照規(guī)定享受相應(yīng)的入境出境便利。教育部正在起草高校國際學(xué)生勤工助學(xué)管理暫行辦法，原計(jì)劃2014年頒布，在華留學(xué)生有望與其他國家的國際學(xué)生一樣在就讀期間享有工作的權(quán)利。中國的地方政府也結(jié)合本地實(shí)際情況出臺(tái)優(yōu)惠政策和措施，促進(jìn)了海外人才的工作，上海市推出上海居住證B證解決了海外人才的待遇。北京、天津、深圳等地實(shí)現(xiàn)了在華就業(yè)外國人外國專家、海外留學(xué)人員一體化的管理服務(wù)。

中國引進(jìn)海外人才面臨的形勢

過去一段時(shí)間，中國引進(jìn)海外人才取得了顯著成效，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

規(guī)模不斷擴(kuò)大。1978年以來在華工作的外國專家由最初的 不足1萬人逐年提高，2013年達(dá)到了61萬人次。1996年中國對(duì)外國人在華就業(yè)實(shí)行許可證制度以來，在華就業(yè)外國人也不斷提高，2013年持外國人就業(yè)證的外國人達(dá)到24.4萬人。改革開放以來，中國出國回國留學(xué)人員不斷增加，現(xiàn)在總量已達(dá)到180人。中國出國留學(xué)人員也不斷增加，2014年37.7萬名外國人在中國留學(xué)，占全國留學(xué)生份額的8%，中國成為世界上第三大留學(xué)生輸入國。

結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。國家的千人計(jì)劃，地方引進(jìn)海外高層次人才計(jì)劃的效果開始顯現(xiàn)。千人計(jì)劃實(shí)施以來，中國已經(jīng)引入海外高層次人才4180人，在其帶動(dòng)下各部門、各地區(qū)通過不同的引才渠道共引進(jìn)海外高層次人才3萬多人，引才的效果開始顯現(xiàn)。海外人才來華工作促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以及科研水平，提高了企業(yè)自主創(chuàng)新能力?！犊茖W(xué)》雜志評(píng)選的2012年世界十大科學(xué)進(jìn)展，我國千人計(jì)劃專家做出了重要的貢獻(xiàn)，位列其中的三項(xiàng)。

在中國引進(jìn)海外人才取得顯著成效的同時(shí)，也面臨著前進(jìn)中的困難和挑戰(zhàn)，我下面從幾個(gè)方面給大家匯報(bào)。

入出境外國人的規(guī)模有所下降，國際移民的逆差有拉大的傾向。2008年國際金融危機(jī)以來，入出境中國外國人規(guī)模有所下降。2014年外國人入出境中國5267萬人次，略高于2007年的5207萬人次，占中國總?cè)丝诘?.84%。

出入境外國人規(guī)模與出入境內(nèi)地居民規(guī)模之間的差距，從2007年2926萬人次擴(kuò)大到2014年的1.8億人次，在華居留工作人員仍然偏少，根據(jù)第六次全國人口普查介質(zhì)2001年底59.4萬名外籍人員在中國境內(nèi)居住，占中國人口0.04%，在華外國人人數(shù)超過10萬的只有韓國人，城市只有上海、北京和廣州。

在華外國人融入中國有一定的困難，受語言、文化、差異、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不高的影響，除與中國通婚的外國人之外，在華外國人融入中國遇到了一定困難，出現(xiàn)了一些文化孤島、社交封閉和返回本國等現(xiàn)象。中國政府部門正在積極采取措施促進(jìn)外國人的社會(huì)融合。

中國正在從非常規(guī)的移民來源國轉(zhuǎn)向目的地國，在中國外國人非法移民人數(shù)不斷增加，1990年到2014年被發(fā)現(xiàn)或者被解救的拐賣到中國的大湄公河區(qū)域的婦女有1萬多名，目前非法移民外籍新娘10多萬名，非法就業(yè)外國人10萬多名，審理中的外國難民案件從2012年206件上升到2015年的585件，2009年以來，緬甸的果敢、克欽區(qū)因武裝沖突四次大規(guī)模的涌入中國邊境地區(qū)。

根據(jù)聯(lián)合國發(fā)展署的統(tǒng)計(jì)，2010年發(fā)達(dá)國家流向發(fā)展中國家的移民只占全世界移民的3%，也就是說中國作為發(fā)展中國家要吸引發(fā)達(dá)國家的人才是非常難的。從世界移民和現(xiàn)代進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)看，相對(duì)的剩余人口和人才超過了社會(huì)所能承受的限度，必然引起外流。人均GDP1500到8000美元之間是移民輸出的階段，2014年中國人均GDP是7485美元，仍然處于移民的輸出階段。就現(xiàn)狀而言，中國是世界第三大發(fā)展中國家流向發(fā)達(dá)國家的移民來源國，2010年中國流向美國的移民是195萬，占發(fā)展中國家流向發(fā)達(dá)國家移民的2.1%，中國從發(fā)達(dá)國家引進(jìn)非華裔的高層次人才比較困難。根據(jù)聯(lián)合國難民署的統(tǒng)計(jì)，目前世界前五大發(fā)達(dá)國家流向發(fā)展中國家的是美國/墨西哥、德國/土耳其、美國/南非、葡萄牙/巴西，意大利/阿根廷，大家可以看到這基本上是從海外引進(jìn)輸出人員的回歸，以及本國裔的人才。中國現(xiàn)狀而言，約54%的永久居留簽證簽發(fā)給外籍華人，90%多的簽證計(jì)劃是華僑華人。

跨國婚姻和家庭在猛增。國際移民人數(shù)的增多，男女嚴(yán)重失衡，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，在中國催生了越來越多的跨國婚姻和家庭，預(yù)計(jì)到2020年中國的適婚男性比女性多出2400萬，如果中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，人民生活水平不斷改善，也會(huì)存在著適婚男子尋找外籍新娘，目前來看短短幾年內(nèi)不少地區(qū)的外籍新娘已經(jīng)從無到有，從少到多，總數(shù)達(dá)到十幾萬。

中國與世界的移民發(fā)展應(yīng)同向而行

要化解前進(jìn)中的困難與挑戰(zhàn)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人的對(duì)外開放和加大力度引進(jìn)海外高層次人才，我們可能需要根據(jù)中國的國情規(guī)劃和發(fā)展國際移民的事業(yè)，探索實(shí)行技術(shù)移民，探索建立技術(shù)移民的制度。就我個(gè)人理解首先要規(guī)劃國際移民的事業(yè)，國際移民的事業(yè)是中國堅(jiān)持?jǐn)U大對(duì)外開放，吸引人才和基金，維護(hù)非傳統(tǒng)安全，增進(jìn)國際移民的融合，保障國際移民合法權(quán)益的一項(xiàng)綜合事業(yè)。國際移民事業(yè)是一項(xiàng)極為復(fù)雜的人為系統(tǒng)工程，需要形成多維、立體、全方位、持久性的國內(nèi)外工作的格局，既要有分領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)對(duì)口工作，又要有全球性整體運(yùn)籌，既要有現(xiàn)階段目標(biāo)任務(wù)，又要有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考慮，必須根據(jù)國際移民的種類、層級(jí)、分布狀況、謀篇布局，圍繞國家和國際移民的需求規(guī)劃國際移民的工作。逐漸搭建起多層次、多方位的國際移民工作體系。

要采取整體效應(yīng)和帶動(dòng)作用的方式方法把更多的資源和力量用到涵養(yǎng)和引進(jìn)國際移民資源上，用到服務(wù)國家戰(zhàn)略和維護(hù)國際移民正當(dāng)權(quán)益上，實(shí)現(xiàn)不僅便利和促進(jìn)人員跨國遷徙又服務(wù)國家人才需要的雙重目的。

發(fā)展國際移民事業(yè)。我們要根據(jù)國家的治理體系和治理能力的建設(shè)基本方向，以建設(shè)法治型和服務(wù)型政府的需求，探索調(diào)動(dòng)和利用各方面資源積極性，深入推進(jìn)國際移民事業(yè)的發(fā)展，倒逼中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，社會(huì)文化發(fā)展的成熟和完善。研究制定和完善國際移民方面的法律，強(qiáng)化涉外法律服務(wù)，維護(hù)我國公民在海外及外國公民在我國的正當(dāng)權(quán)益，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范外國人從出入境向跨國遷徙的轉(zhuǎn)變。從來華外國人向國際移民的轉(zhuǎn)變，從分別規(guī)范某領(lǐng)域某環(huán)節(jié)向整體規(guī)范國際移民各方面各環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)變，適當(dāng)放開外國人申請(qǐng)中國永久居留，漸進(jìn)地推進(jìn)彈性國籍政策，健全外國人法律援助、訴求表達(dá)、糾紛化解、利益協(xié)調(diào)等權(quán)益保障機(jī)制，堅(jiān)持互利共贏、注重扶持和幫助回饋僑胞，引導(dǎo)海外僑胞和結(jié)合國家和地方發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)展自身的事業(yè)。可能需要加強(qiáng)國際移民方面的公共服務(wù)投入和體系建設(shè)，積極的落實(shí)引進(jìn)海外人才的國際移民政策，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)和管理職能，建設(shè)長效化、全覆蓋和新科技的國際移民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，疏通社會(huì)力量為國際移民服務(wù)的渠道，健全外國人與我國公民，海外僑胞與駐在國居民和諧相處和共同發(fā)展，為外國人提供更適宜的生活和工作環(huán)境，將外國人管理納入網(wǎng)格化管理和志愿者服務(wù)體系，適時(shí)給予在華長期永久居留外國人一定的政治權(quán)利。

健全國際移民管理體制，發(fā)展中國國際移民事業(yè)要改革和完善現(xiàn)有的出入境外國人、外國專家、外國工作人員、僑務(wù)、難民等國際移民方面的管理體制。以外國人簽證、居留、人才身份認(rèn)定等三大事項(xiàng)為切入點(diǎn)，探索建立國際移民管理職能相對(duì)集中的新模式，建立國家層面、國際移民工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，支持地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的國際移民綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。

在非常規(guī)移民和難民事務(wù)上有更大的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。作為政治和經(jīng)濟(jì)大國，中國可以在非法移民和難民事務(wù)上有更大的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。2012年世界非常規(guī)移民約2500萬，聯(lián)合國難民署關(guān)注的人群4288萬，其中100萬是難民。2014年全民推進(jìn)依法治國重大問題的決定中規(guī)定，要強(qiáng)化涉外法律服務(wù)，維護(hù)外國公民在我國的正當(dāng)權(quán)益，外國公民我理解也可以包括非常規(guī)的移民和難民。

要完善技術(shù)移民法律，加快外國人永久居留的管理立法，規(guī)范和放寬技術(shù)性人才取得外國人永久居留證的條件，對(duì)持有外國人永久居留證的外國高層次人才，在創(chuàng)辦科技型企業(yè)等創(chuàng)新活動(dòng)方面給予中國籍公民同等待遇。加快制定外國人在中國工作管理?xiàng)l例，對(duì)符合條件的外國人才給予工作許可便利，對(duì)符合條件的外國人才及隨行家屬給予簽證和居留便利，對(duì)滿足一定層次的國外高層次人才來華工作取消年齡限制。圍繞國家重大需求，面向全球引進(jìn)首席科學(xué)家等高層次科技創(chuàng)新人才，要建立訪問學(xué)者制度，廣泛吸引海外高層人才回國來華從事創(chuàng)新研究。

最后要探索建立技術(shù)移民的制度，總結(jié)各國引進(jìn)海外人才法律和政策，比較成熟和共性的引進(jìn)海外人才的制度包括獨(dú)立技術(shù)移民、擔(dān)保技術(shù)移民、勞動(dòng)力市場測試、積分評(píng)估、外國人身份轉(zhuǎn)換、移民職業(yè)清單、移民配額、彈性移民管理，移民融合等制度，中國在國際移民和引進(jìn)海外人才工作中不同程度的踐行著這些人才制度，基于目前世界國際移民情況和中國的國情，我們可能需要進(jìn)一步探索和建立更加成熟的移民制度，努力將其融入2012年出境入境管理法及其配套法律法規(guī)之中，并在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展。

（本文系4月21日劉國福教授在中國與全球化智庫主辦的“國際移民與人才流動(dòng)論壇”上發(fā)表的主題演講）