王振：構建具有國際競爭力的人才吸引政策研究
2016年7月7日
為了確保研發(fā)創(chuàng)新能力和創(chuàng)新驅(qū)動能力，尤其是為了保持這些能力的國際領先地位和先發(fā)優(yōu)勢，各發(fā)達國家紛紛聚焦人才第一資源，在培養(yǎng)和吸引人才方面采取了更加積極主動的策略和舉措，加大投入、降低門檻、保障權益、激發(fā)動能，以期為提升國家競爭力培養(yǎng)、集聚更多的創(chuàng)新人才。
當今世界，正迎來新一輪的科技與產(chǎn)業(yè)革命，迎來新一輪的“新經(jīng)濟”周期，迎來新一輪的經(jīng)濟全球化規(guī)則。我們必須看到這些世界新變化都是基于創(chuàng)新與開放的共同取向。對中國來說，只有創(chuàng)新為基、開放為要，才能加快實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢；只有樹立全球視野和戰(zhàn)略眼光，著力“構建具有國際競爭力的引才用才機制”，“實行更積極、更開放、更有效的人才引進政策”，加快建設人才強國，才能為加快實現(xiàn)中國夢奠定堅實的人才資源保障。
一、構建更加開放的人才發(fā)展戰(zhàn)略框架
進入21世紀以來，中國經(jīng)濟進一步對外開放，在充分分享國際分工利益的同時，也面臨著越來越激烈的國際競爭。特別是在新一輪的科技與產(chǎn)業(yè)革命浪潮中，一個國家的競爭實力更多表現(xiàn)為科技領域的研發(fā)創(chuàng)新能力和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域的創(chuàng)新驅(qū)動能力。為了確保研發(fā)創(chuàng)新能力和創(chuàng)新驅(qū)動能力，尤其是為了保持這些能力的國際領先地位和先發(fā)優(yōu)勢，各發(fā)達國家紛紛聚焦人才第一資源，在培養(yǎng)和吸引人才方面采取了更加積極主動的策略和舉措，加大投入、降低門檻、保障權益、激發(fā)動能，以期為提升國家競爭力培養(yǎng)、集聚更多的創(chuàng)新人才。在這場被稱為全球性人才爭奪戰(zhàn)中，中國處于相對不利的競爭位置，與其他發(fā)展中國家一樣，面臨著大量優(yōu)秀人才流向發(fā)達國家、全球一流人才嚴重缺乏、人才隊伍大而不強等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。
人才的全球競爭態(tài)勢呼喚國家的人才全球戰(zhàn)略。王輝耀認為，從世界發(fā)展潮流來看，全球化發(fā)展分為三個階段：第一個階段是貨物貿(mào)易的全球化流動；第二階段是資本的全球化流動；而現(xiàn)在開始進入第三階段，人才的全球化流動。國家之間的競爭已經(jīng)超越了單純的技術和市場競爭，而日益演變成為全球范圍的人才資源競爭。［2］在當今全球化不斷深化的大趨勢下，中國的人才強國戰(zhàn)略，更要突出市場導向和擴大開放的基本原則，特別要積極推進戰(zhàn)略層面的升級，放眼全球、接軌國際，構建具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢，聚天下英才而用之，加快建設人才強國，有力推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展動能的根本轉換。
構建具有國際競爭力的人才吸引政策，需要立足于新的形勢及其新的戰(zhàn)略謀劃。圍繞“聚天下英才而用之”，我們這里特提出“人才全球戰(zhàn)略”框架性思路，以期為人才吸引政策的研究提供基本的分析框架。這一戰(zhàn)略的內(nèi)涵可概括為：牢牢把握世界科技進步大方向、全球產(chǎn)業(yè)變革大趨勢、集聚人才大舉措，以改革開放為動力，積極實施全球一流、全球引進、全球配置、全球接軌的人才全球戰(zhàn)略。
1. 造就全球一流人才
擁有一支全球一流的高端人才隊伍，是我國從人才大國走向人才強國的重要標志和基礎。這支隊伍，由全球一流的科學家、企業(yè)家、投資家、創(chuàng)意家組成，是我國當前和未來一個時期最短缺的人才資源。要堅持高端引領的戰(zhàn)略導向，堅持長期不懈地引進和培養(yǎng)，努力造就達到全球一流水平的科學家隊伍和創(chuàng)意家隊伍，努力造就具有全球影響力的企業(yè)家隊伍和投資家隊伍。
培養(yǎng)造就全球一流的高端人才隊伍，關鍵是要打造一批具有全球影響力的人才集聚平臺或載體。要特別重視建設五類高端載體：一是全球一流的大學和世界級實驗室；二是全球布局的跨國公司和高科技先鋒企業(yè)，尤其是代表中國、有全球影響的國家企業(yè)；三是立足本土、面向全球的大型金融機構和創(chuàng)業(yè)投資機構；四是具有全球影響力的藝術團體、藝術博物館和創(chuàng)意設計機構；五是參與全球治理的國際性機構。
2. 引進全球各類人才
更加積極地實施高端人才全球引進戰(zhàn)略。必須客觀承認，當今世界最前沿的科技創(chuàng)新策源地，以及世界最頂尖的大學、實驗室、高科技先鋒企業(yè)，全球一流的科學家、企業(yè)家，仍然集中在以美國為首的西方發(fā)達國家，而且這種格局還將持續(xù)較長時期。因此，在一個比較長的時期內(nèi)，我們必須堅持高端引進的主導思想，以更大的開放度和政策競爭力從發(fā)達國家物色和引進最急需的高端人才，并以引進為發(fā)動機，帶動科技創(chuàng)新體制機制的開放與改革，帶動高端人才集聚平臺的活力釋放和影響提升，帶動人才隊伍的國際化和高端化發(fā)展。要動員和支持大學、科研機構、大企業(yè)積極搭建國際接軌的引進平臺，提出引進清單，專門瞄準全球一流人才集中的大學、科研機構、跨國公司，通過全面引進、柔性引進或在發(fā)達國家設置分支機構等形式，想方設法引進和使用好全球一流人才。
同時還要積極實施海納百川戰(zhàn)略。既要大力引進發(fā)達國家的各類人才，也要積極引進其他國家的各類人才，海納五湖四海人才；既要從全球各地大力引進各個層次的科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，也要從全球各地積極引進從事國際貿(mào)易、國際金融、風險投資、法律服務、專業(yè)咨詢、文化創(chuàng)意等方面的各類專業(yè)服務人才，形成綜合配套的活躍格局。特別在“一帶一路”這一重大的國家戰(zhàn)略部署下，更要在人才戰(zhàn)略上形成新的戰(zhàn)術部署，既要主動爭取“一帶一路”沿線國家選派更多的學生到我國留學深造，還要有計劃地選送中國學生到這些沿線國家留學深造，為“一帶一路”國家戰(zhàn)略的更好實施積極提供厚實的人才儲備和保障。
3. 接軌全球創(chuàng)新環(huán)境
與全球最先進、最有活力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境接軌。其中最重要的含義是，開放自己、主動接軌，開放中學習、開放中引進、開放中超越。全球接軌的另一層特殊含義是，既然接軌，就要不折不扣。激發(fā)人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激情，走創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展之路，我們的體制機制和政策還有很大差距，學習先進經(jīng)驗，沒有捷徑可走，只有對上軌道，大膽學習、大膽借鑒，才能釋放全球接軌的能量。比如對于硅谷的成功，很多已經(jīng)成為全球認同的創(chuàng)新規(guī)則，雖然我們難以學到所有，也有一些因土壤不同而不可能全面復制，但只要有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，有利于吸引全球人才，就要努力學習和借鑒對創(chuàng)新的激勵、對創(chuàng)新的保護、對風險投資的支持、對人才的評價、對多元文化的認同，等等。
全球接軌，重點要在五個方面推進接軌。一是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才激勵的接軌。充分認可人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)價值，對人才的創(chuàng)造發(fā)明有充分的激勵，對人才的創(chuàng)業(yè)活動有充分的保障；二是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)的接軌。建設開放型、創(chuàng)新型大學，培養(yǎng)創(chuàng)新型、創(chuàng)業(yè)型人才。要特別重視理工科人才和高技能人才的培養(yǎng)；三是風險投資機制的接軌。集聚創(chuàng)業(yè)資本，造就風險投資成長的土壤，發(fā)揮風險投資家和種子投資家的引領和助推作用；四是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務體系的接軌。有依托眾創(chuàng)空間的服務體系，有與大學、科研院所緊密合作的平臺型公共服務體系，更有發(fā)達的法律、咨詢、人力資源、信息等的商業(yè)性專業(yè)服務體系；五是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化的接軌。形成鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的文化氛圍。特別要寬容流動，支持青年人才向往更有前景的職業(yè)；包容失敗，為失敗者不斷提供新的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機會。
4. 培育全球配置功能
全球配置，就是要構建發(fā)自中國的全球人才配置體系。這個體系，要具備兩大功能：一是集聚功能。建設全球人才信息和引進網(wǎng)絡，吸引和幫助更多的海外英才到中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；二是調(diào)配功能。配合中國經(jīng)濟全面走出去戰(zhàn)略，配套本土跨國公司跨國布局需要，對人才實施全球范圍的調(diào)配。這種調(diào)配，有的要從中國外派國際化人才到跨國公司的分支機構工作，有的按照本土總部的戰(zhàn)略和計劃為其布局在全球的分支機構進行全球范圍內(nèi)的招聘和配置。
全球配置，要著力構建一些功能性的載體或平臺。主要包括：一是全球性的人才市場。建立有全球影響力的人才市場載體設施，構建全球發(fā)布的信息系統(tǒng)，為各類機構提供面向全球、具有全球領先水平的人才招募、人才評價和人力資源代理等服務；二是全球性人力資源專業(yè)公司。既要引進人力資源跨國公司，更要大力培育和發(fā)展本土的人力資源跨國公司。要與本土企業(yè)的全球化發(fā)展保持同步、緊密配套，促進本土人力資源大公司走向全球；三是全球性的人才數(shù)據(jù)庫。依托人力資源跨國公司和大型智庫的力量和網(wǎng)絡，建設全球人才數(shù)據(jù)庫，為國內(nèi)外的企業(yè)提供更加豐富、全面的全球各地各類人才信息，尤其是高端人才的大數(shù)據(jù)服務。
二、當前聚海外英才需要突破的瓶頸問題
當前我國的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境與全球科技創(chuàng)新最活躍的國家或地區(qū)相比還有很大差距，特別在一些體制機制和政策方面存在著諸多舊制還在、開放滯后的問題，如果不能加快接軌、縮小差距，就不可能吸引全球人才，更有可能失去追趕的機會。比如創(chuàng)新激勵不能與全球接軌，就難以形成全球人才競爭比較優(yōu)勢；知識產(chǎn)權保護不能與全球接軌，就難以集聚全球的創(chuàng)新資源；大學和科研院所開放精神不能與全球接軌，就難以成為全球一流人才的集聚平臺，也難以成為科技創(chuàng)新的策源地；對來自海內(nèi)外的各類人才缺乏文化包容，就難以形成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的文化氛圍；對海外青年人才缺乏宜居宜業(yè)的低成本支撐，就難以匯聚國際化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大軍。這里我們梳理和分析當前各方面反映比較集中的四個方面問題。
1. 吸引海外高端人才的工作平臺問題
引進海外高端人才，關鍵要有事業(yè)平臺。雖然這些年在建設一流大學、新型科研院所和高科技企業(yè)方面搭建了一大批聚才平臺，但放在全球比較來看，人才集聚平臺的高端性不夠、活躍度不足。一是缺少集聚全球一流人才的世界級平臺。比如現(xiàn)在特別缺少世界級實驗室，缺少跨國公司全球性研發(fā)總部，這類平臺可以吸引全球一流的科學家及其創(chuàng)新團隊，可以成為具有全球影響力的科技創(chuàng)新策源地；二是很多聚才平臺受到傳統(tǒng)事業(yè)單位的框框制約。目前大學、科研院所和國有企業(yè)仍是很重要的吸引海外高端人才集聚的工作平臺，但這些體制內(nèi)單位在科技創(chuàng)新資源的分配使用、科技創(chuàng)新成果的處置與激勵、自主用人和激勵分配、創(chuàng)新業(yè)績評價等方面所受約束仍然不少；三是對引進國外的高層次聚才平臺也有很多政策上的制約。比如對中外合作辦學、中外合建技術研究院、組建人才國際組織、引進國際非政府組織等，門檻較高，細節(jié)約束很多。
2. 外籍人才的永久居留問題
2016年2月國家正式出臺了《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》，對外國人永久居留服務管理制度進行全面改革和創(chuàng)新。但也要看到，這項改革涉及眾多部門，在準入標準、申報程序、國民待遇實現(xiàn)等方面仍然存在一些有待深化、銜接的方面。比如《意見》提出外國人申請永久居留“掛鉤工資、稅收和社會信用等市場評價要素”，可能因工資、稅收標準較高而形成申請的較高門檻，一些年輕優(yōu)秀的外籍創(chuàng)業(yè)人才、技術技能型人才可能難以獲得永久居留資格。永久居留制度關鍵要解決國民待遇問題，但要解決包括職業(yè)資格考試、購房、辦理金融業(yè)務、子女入學、交通出行、住宿登記、繳納社會保險和公積金，還有申請各類政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資助項目、參與公共事務等眾多國民待遇問題，靠目前的“意見”可能難以協(xié)調(diào)方方面面，必須要有權威法規(guī)，也就是中國的移民法予以保障，但這個制定過程可能比較漫長。
3. 海外人才的激勵保障問題
這里主要要解決兩大現(xiàn)實問題：一是現(xiàn)行稅制對海外人才稅率偏高，激勵調(diào)節(jié)作用沒有得到發(fā)揮。我國現(xiàn)行個人所得稅稅種單一，基本上實行一刀切管理，對大量海外籍人才來說，由于起征點低，每月4800元，累進稅率高，最高達45%，海外人才來華后如薪酬水平與國外相當，其稅后收入將明顯低于國外。同時現(xiàn)行稅制也不支持企業(yè)采取激勵措施，比如高薪、高獎勵就有高稅率問題，增加了激勵的成本；高福利配套，如商業(yè)性的醫(yī)療保險、人壽保險、年金等也不能列入成本；二是對外籍人才的社會保障和醫(yī)療保障缺乏制度保障。國家至今尚未出臺外籍人才在我國工作期間享受我國社會保險和醫(yī)療保險待遇的有關制度和規(guī)定。外籍高層次人才在華工作期間的醫(yī)療保障，主要靠購買商業(yè)保險和用人單位支付相關費用，一旦因病產(chǎn)生高額醫(yī)療費用，經(jīng)常發(fā)生糾紛，這也已經(jīng)成為他們來華工作的主要制約因素之一。
4. 海外人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)綜合配套政策問題
對海外人才來說，事業(yè)發(fā)展所需要的綜合環(huán)境問題主要包括創(chuàng)業(yè)的融資環(huán)境、創(chuàng)新的知識產(chǎn)權保護環(huán)境和基本的生活保障環(huán)境等。目前來說，這三個方面的環(huán)境建設還受到一些制度性的障礙制約與基礎性的條件制約。在融資環(huán)境方面，因為金融管制仍然較多，得到創(chuàng)業(yè)資助和融資仍然是一件比較困難的事，而且要在國內(nèi)實現(xiàn)上市，還受到不能有海外投資股份的制度性約束。在知識產(chǎn)權保護環(huán)境方面，一方面仍然存在執(zhí)法不嚴、法律不健全、維權難度大等問題；另一方面在商業(yè)模式、文化創(chuàng)意等創(chuàng)新成果保護方面仍然存在空白。特別是對于人員流動帶來的知識產(chǎn)權流失目前缺乏具體的保護政策。在基本的生活保障環(huán)境方面，核心問題有三個：一是海外人才的子女教育問題。就讀公立學校，所用教材和教育方式與國外不接軌；就讀國際學校，收費標準遠遠高過他們在母國同等學校的收費標準；二是居住成本上升較快的題。最近幾年一線城市、二線城市房價上升較快，生活居住成本也隨之不斷攀升，給吸引海外人才帶來很大挑戰(zhàn)；三是文化融合問題。現(xiàn)在的一些國際社區(qū)，實際是相對封閉的中國式社區(qū)，國際化程度仍然存在一定的差距。絕大多數(shù)城市缺少有特色的國際生活社區(qū)、國際消費街區(qū)。
三、對進一步創(chuàng)新我國海外人才吸引政策的若干建議
2016年3月中央頒布的《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，突出市場導向，針對束縛人才發(fā)展的體制機制障礙，提出了深化改革的思路和辦法，必將對我國進一步做好海外人才引進工作提供有力的制度創(chuàng)新保障。根據(jù)本文提出的“聚天下英才而用之”戰(zhàn)略性框架，針對當前存在的主要瓶頸問題，這里提出五個方面政策創(chuàng)新建議。
1. 創(chuàng)新海外高端人才工作平臺政策
要構建更加積極的筑巢引鳳政策。進一步創(chuàng)新現(xiàn)有的高科技園區(qū)政策和海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設政策，在特定的大學、科研院所、高科技園、高科技先鋒企業(yè)、風險投資機構、文化創(chuàng)意機構等，圍繞打造一批海外高端人才工作平臺這一戰(zhàn)略要務，建設科技創(chuàng)新戰(zhàn)略特區(qū)或“雙創(chuàng)特區(qū)” ，或“離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地”，以戰(zhàn)略的部署、特區(qū)的政策，大力提升海外高端人才工作平臺的創(chuàng)新力和影響力，不斷吸引到全球一流人才的加盟，進而培養(yǎng)出更多全球一流的頂尖人才和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊。創(chuàng)新工作平臺投入政策，建立科技創(chuàng)新重大工程和項目專項基金，以風險投資的方式方法對平臺進行戰(zhàn)略性長期投資。創(chuàng)新工作平臺評價政策，堅持建立以科技創(chuàng)新成果轉化應用為導向的評價體系。創(chuàng)新工作平臺激勵政策，積極建立與最先進的激勵做法緊密接軌的創(chuàng)新成果轉化、分享保障政策。創(chuàng)新工作平臺用人政策，杜絕行政級別，退出事業(yè)單位管理模式，建立充分發(fā)揮平臺負責人或首席專家作用，可以自主用人、自主定酬，與高科技企業(yè)用人方式接軌的人事保障政策。
2. 進一步落實和深化永久居留政策
美國多次對《移民法》進行修改，奧巴馬政府出臺《2013邊境安全、經(jīng)濟機會和移民現(xiàn)代化法案》，取消國別配額限制，新創(chuàng)優(yōu)秀移民類別，新設立“創(chuàng)業(yè)簽證”，大幅提升H-1B簽證數(shù)量，更寬范圍吸引其他國家技術人才。我們要積極參照美國、英國、日本等國家的做法，進一步降低永久居留申請門檻，消除就業(yè)限制，賦予其更多的國民待遇內(nèi)涵。國家要把永久居留政策的審批權下放到北京、上海、天津、廣州、深圳、重慶等大城市，并建立網(wǎng)上申報系統(tǒng)。要實施積分制，對國家亟須引進的全球一流人才和各類緊缺人才，賦予高積分確保在其引進時就可獲取永久居留，方便出入境，方便享受各類社會保障。要允許永久居留證持有人在離開中國時可以帶走繳納的社會保險費，充分保障其基本權益。要充分配合本土企業(yè)跨國發(fā)展的需要，對配置在海外的海外人才可以適用國內(nèi)的永久居留政策，并盡可能減少政策性的門檻障礙。
3. 進一步完善引才專項基金政策
國家層面應設立兩類引才專項基金，同時鼓勵各個地方予以積極對接。一類是專門針對引進全球一流人才的引才專項基金。該項基金重點用于引進全球一流的科學家、創(chuàng)意家，提供全球接軌的薪酬條件和人才公寓居住條件，提供可供長期創(chuàng)新創(chuàng)意的項目資金，提供平臺建設單位設施配套建設資金。一類是針對面廣量大的海外人才的引才專項基金。該項基金重點用于引進外籍創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，為他們在上海的生活和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動提供一些基本保障，包括租房補貼、創(chuàng)業(yè)資助、研發(fā)啟動資助等，也可以在現(xiàn)在的浦江計劃資金基礎上進行擴盤。要舍得投入，增加財政安排，動員大企業(yè)支持，擴大資金。要創(chuàng)新基金運作，一方面可學習發(fā)達國家基金運作的一些經(jīng)驗和做法，爭取獲取一些穩(wěn)定收益；另一方面要建立健全依法運作規(guī)程，讓基金更有生命力和影響力。再是可以賦予基金人才智庫的功能，跟蹤全球人才流動動向，研究各國的人才戰(zhàn)略、政策，建設全球人才數(shù)據(jù)庫，發(fā)布全球人才發(fā)展報告等。
4. 建立健全科學的人才評價機制
建立科學的、國際接軌的人才評價機制，更好體現(xiàn)海外人才的創(chuàng)新價值，更好引導各個用人單位評價好、引進好、使用好、激勵好海外人才。對創(chuàng)新人才的評價，要推動高校、科研院所和國有企業(yè)自主評價，積極引入國際通行的評價理念、評價標準和評價方式，建立健全同行評價機制。對海外創(chuàng)業(yè)人才的評價或項目資助，要堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的市場評價導向，充分發(fā)揮創(chuàng)業(yè)投資機構及風險投資家的評價作用。政府的一些資助項目可交由創(chuàng)業(yè)投資機構負責，由他們按照風險投資的評估標準和方式進行評估；也可吸收風險投資家、天使投資人、行業(yè)專家等組成專業(yè)評價委員會，更加注重科技創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)化效果。要構建社會化的人才評價體系，培育社會化的評價機構或平臺，健全政府與社會評價機構的有效互動機制，建設大容量的海外人才信息數(shù)據(jù)庫，造就一批資深公正的評價專家。
5. 采取更加積極的綜合配套政策
圍繞打造具有全球競爭力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)鏈，為吸引和留住海外高端人才構建綜合配套政策體系，有的是賦予其國民待遇的政策，如安居政策、社會保險政策、就業(yè)政策、政府雇員政策、參與社會團體政策、公平申請政府資助項目政策等；有的是提供特定小環(huán)境加快與國際接軌或提升引才競爭力的政策，如創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)貢獻獎勵政策、特定人才所得稅減免政策、國家千人計劃配套政策、特定人才醫(yī)療保健服務政策、科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)所需儀器設備及中間材料進口關稅減免政策、國際社區(qū)建設政策、國際化教育政策、文化包容政策等；有的是以開放為動力著力先行創(chuàng)新的政策，如科技創(chuàng)新成果激勵政策、知識產(chǎn)權保護政策、工商注冊備案制政策、社會誠信體系建設政策、服務型政府建設政策等。
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文章選自《國家行政學院學報》，2016年7月5日
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