苗綠：為留學(xué)人才“松綁”
2016年7月19日
文 | ?中國(guó)與全球化智庫（CCG）秘書長(zhǎng)苗綠
近期，中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），著眼于破除束縛人才發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制障礙，解放和增強(qiáng)人才活力，形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度優(yōu)勢(shì)，聚天下英才而用之。習(xí)近平總書記作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要著力破除體制機(jī)制障礙，向用人主體放權(quán)，為人才松綁，讓人才創(chuàng)新創(chuàng)造活力充分迸發(fā)，使各方面人才各得其所、盡展其長(zhǎng)。
留學(xué)人才是國(guó)際化人才的重要組成部分，留學(xué)人才回國(guó)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)已逐漸成為我國(guó)國(guó)際人才資本的重要流動(dòng)方式，但以往留學(xué)人才回國(guó)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)還存在一定的束縛，其中不乏思想觀念和體制機(jī)制方面的障礙。
有哪些束縛
首先，留學(xué)人才界定標(biāo)準(zhǔn)固化。以往辦理留學(xué)人才引進(jìn)，首先面對(duì)的問題就是留學(xué)人才的界定標(biāo)準(zhǔn)。海外高層次留學(xué)人才，主要指在海外從事科研、教學(xué)、工程技術(shù)、金融、管理等工作并取得顯著成績(jī)，為國(guó)內(nèi)所急需的人才，對(duì)資歷、成果、職級(jí)、聲望等有較高要求。一般性的留學(xué)人才引進(jìn)，往往也對(duì)年齡、專業(yè)、國(guó)外學(xué)歷或出國(guó)前的學(xué)位、職稱等有一系列要求。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，學(xué)校、科研院所、企業(yè)等各種類型的用人主體在自身發(fā)展過程中形成的具體人才需求愈發(fā)多元化、個(gè)性化，其中很多受到界定標(biāo)準(zhǔn)的限制，不能被納入到引進(jìn)范圍中，這使得人才的多樣性、層次性和相對(duì)性并沒有得到很好的承認(rèn)和尊重。
其次，用人主體自主權(quán)有限。高校、科研院所等事業(yè)單位，對(duì)包括留學(xué)人才在內(nèi)的各類國(guó)際化人才有大量的、迫切的需求，但長(zhǎng)期以來沒有用人自主權(quán)，必須按照統(tǒng)一年度編制配備人員，無法根據(jù)自身實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)優(yōu)化人才資源配置，阻礙了高水平人才的順暢流入，也使得淘汰機(jī)制長(zhǎng)期缺位。同時(shí)，大量的教學(xué)、科研人員受制于體制崗位工資的限制，難以獲得與知識(shí)和勞動(dòng)水平相稱的市場(chǎng)化薪酬，這些都對(duì)人才活力的釋放和國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形成造成了不利影響。
再次，出入境和永久居留服務(wù)管理制度不完善造成國(guó)際人才流動(dòng)壁壘。以往的外籍人才出入境和永久居留服務(wù)管理等配套政策，在辦理出入境手續(xù)、申辦工作簽證、申請(qǐng)永久居留許可的條件方面，對(duì)申請(qǐng)人的年齡、專業(yè)、學(xué)歷學(xué)位、在華居留時(shí)間、對(duì)華貢獻(xiàn)和申請(qǐng)單位的資質(zhì)都設(shè)置了較高要求，同時(shí)有關(guān)部門的工作缺乏協(xié)調(diào)配合，手續(xù)繁瑣，操作時(shí)間長(zhǎng)，而外籍人才來華后的工作、生活、子女簽證、就學(xué)等相關(guān)配套服務(wù)措施也不夠完善，這些都不利于有效地吸引、留住合適的國(guó)際人才。
此外，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的配套機(jī)制不健全。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)業(yè)過程中遇到的問題主要有：融資困難、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行成本高、政府相關(guān)政策配套不齊、難以引進(jìn)和留住適用人才等。他們?cè)趧?chuàng)業(yè)階段最需要獲得關(guān)于市場(chǎng)開拓、金融服務(wù)、創(chuàng)業(yè)場(chǎng)所提供等方面的幫助，希望政府能夠解決諸如科研資金申請(qǐng)過程限制較多、加大科研資金支持力度、政策落實(shí)等問題。另一方面，國(guó)內(nèi)產(chǎn)權(quán)意識(shí)不足，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度不夠，科研成果轉(zhuǎn)化困難等因素，也對(duì)留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)造成了不利影響。
最后，公共管理服務(wù)部門的進(jìn)入障礙。據(jù)統(tǒng)計(jì)，留學(xué)回國(guó)人員就業(yè)單位類型呈現(xiàn)多樣化，但主要集中在民企和外企，在公共管理服務(wù)部門工作的比例較低。目前中國(guó)提升政府決策、公共治理、法治建設(shè)同樣迫切需要高水平國(guó)際化人才，但受現(xiàn)有體制限制，具備相應(yīng)學(xué)歷背景和專業(yè)素養(yǎng)的留學(xué)回國(guó)人員往往難以進(jìn)入公共管理服務(wù)部門任職。
“松綁”的方向
《意見》的出臺(tái)，為我國(guó)下一步的人才體制機(jī)制改革提出了總體思路，是我國(guó)未來幾年內(nèi)人才制度建設(shè)和改革的綱領(lǐng)性文件。針對(duì)原有的留學(xué)回國(guó)人員就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的種種束縛，應(yīng)著力從幾個(gè)方向“松綁”。
首先，要進(jìn)一步開放觀念、提升戰(zhàn)略?！兑庖姟分赋?，要“擴(kuò)大人才開放。樹立全球視野和戰(zhàn)略眼光，充分開發(fā)利用國(guó)內(nèi)、國(guó)際人才資源，主動(dòng)參與國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)，完善更加開放、更加靈活的人才培養(yǎng)、吸引和使用機(jī)制，不唯地域引進(jìn)人才，不求所有開發(fā)人才，不拘一格用好人才，確保人才引得進(jìn)、留得住、流得動(dòng)、用得好”。我們需要更加尊重多元化人才的價(jià)值，不斷提升我國(guó)的國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，從國(guó)家戰(zhàn)略層面出發(fā)做好留學(xué)人才及其他國(guó)際人才吸納工作，通過更加開放、包容的人才政策，向全世界釋放積極的信號(hào)，促進(jìn)國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形成。
其次，要突出市場(chǎng)化導(dǎo)向。《意見》強(qiáng)調(diào)，要“充分發(fā)揮市場(chǎng)在人才資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，加快轉(zhuǎn)變政府人才管理職能，保障和落實(shí)用人主體自主權(quán)，提高人才橫向和縱向流動(dòng)性，健全人才評(píng)價(jià)、流動(dòng)、激勵(lì)機(jī)制，最大限度激發(fā)和釋放人才創(chuàng)新、創(chuàng)造、創(chuàng)業(yè)活力，使人才各盡其能、各展其長(zhǎng)、各得其所，讓人才價(jià)值得到充分尊重和實(shí)現(xiàn)”。我們需要尊重社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人才成長(zhǎng)規(guī)律，真正讓市場(chǎng)來決定人才的價(jià)值與配置。
此外，還要完善配套服務(wù)，全方位建設(shè)人才生態(tài)。國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形成，離不開利于國(guó)際人才集聚的社會(huì)生態(tài)環(huán)境。我們需要持續(xù)改進(jìn)人才出入境、永久居留管理等配套措施；持續(xù)完善留學(xué)人才回國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持政策；持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、科研、市場(chǎng)、法治等外部環(huán)境；持續(xù)創(chuàng)造多元文化融合的良好氛圍。
如何落實(shí)
《意見》要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際，采取有力措施，把各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。針對(duì)為留學(xué)回國(guó)人才就業(yè)、創(chuàng)業(yè)“松綁”，有以下建議：
首先，讓市場(chǎng)決定人才的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)人才資源的配置作用。人才包含不同的領(lǐng)域、不同的層次，高層次人才固然重要，然而，與實(shí)際需要相匹配的人才對(duì)用人主體來說才是最合適的人才。新時(shí)期、新形勢(shì)下，不斷變化的多元、個(gè)性的人才需求，很多并未包含在政府制定的人才引進(jìn)計(jì)劃中，但這些人才也是社會(huì)迫切需要的。我們需要真正地讓市場(chǎng)來決定人才的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值，讓用人主體能夠自主地選擇其所需要的人才，并決定其薪酬標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)人才資源的配置作用，實(shí)現(xiàn)人盡其才。
其次，向全國(guó)范圍內(nèi)推廣試點(diǎn)城市的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步完善外國(guó)人才來華的配套政策，帶動(dòng)整體人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形成。在《意見》出臺(tái)之前，中央和地方頒布了一系列促進(jìn)國(guó)際人才引進(jìn)的政策文件，包括中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見》、“北京人才20條”“上海人才20條”等。新的政策在北京、上海的實(shí)施取得了良好的社會(huì)反響?？梢钥偨Y(jié)、改進(jìn)包括永久居留申請(qǐng)條件、華裔人才優(yōu)惠政策、投資移民規(guī)定等成功經(jīng)驗(yàn)，并向全國(guó)范圍內(nèi)推廣，逐步完善外籍人才來華工作、簽證、居留和永久居留管理的政策法規(guī)，加強(qiáng)后續(xù)服務(wù)管理，帶動(dòng)國(guó)家整體人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形成。各地區(qū)應(yīng)在中央有關(guān)指導(dǎo)意見和試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)等具體情況，針對(duì)性地制定適應(yīng)本地區(qū)吸引國(guó)際人才的實(shí)施措施，充分體現(xiàn)靈活性和地區(qū)性差異。
再次，加強(qiáng)各級(jí)政府部門之間的協(xié)調(diào)與配合，優(yōu)化辦理流程，提高操作性?！盀槿瞬潘山墶辈皇呛?jiǎn)單的權(quán)力下放，各級(jí)政府部門要在改變過去大包大攬辦事方式的同時(shí)，建立配套的監(jiān)督制度，避免權(quán)力下放過程中產(chǎn)生的濫用，指導(dǎo)用人主體更加自主地釋放人才創(chuàng)新、創(chuàng)造活力。而國(guó)際人才引進(jìn)和配套服務(wù)工作所涉及的相關(guān)政府部門與地方政府，需要切實(shí)加強(qiáng)相互之間的協(xié)調(diào)與配合，在制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則時(shí)，注意簡(jiǎn)化辦理流程，減少不必要的審批程序，提高政策的可操作性和便利性。
此外，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際人才就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的理論研究與實(shí)踐總結(jié)，為完善政策和改進(jìn)管理提供依據(jù)。作為人才資本的重要組成部分，留學(xué)回國(guó)人員等國(guó)際人才在新時(shí)期、新環(huán)境下就業(yè)、創(chuàng)業(yè)方面的理論實(shí)踐，同樣需要人才領(lǐng)域的專業(yè)智庫、學(xué)研機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入研究總結(jié)，為中國(guó)的國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略提供接地氣的研究成果，為完善政策和改進(jìn)管理提供依據(jù)。
最后，要不斷完善相關(guān)配套政策，提升留學(xué)人才回國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的整體環(huán)境。當(dāng)前的人才競(jìng)爭(zhēng)，一定程度上可以歸結(jié)為人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)整體環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)。為了吸引更多的留學(xué)人才回國(guó)創(chuàng)業(yè)，需要各級(jí)政府部門長(zhǎng)期不懈地完善相關(guān)配套政策，全面提升留學(xué)人才回國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的整體環(huán)境。這體現(xiàn)在多個(gè)方面，包括：為留學(xué)回國(guó)人才提供宜居環(huán)境，放寬落戶政策，提供子女入學(xué)優(yōu)惠、購(gòu)買住房及交通工具優(yōu)惠等；消除人才流動(dòng)壁壘，打破人才跨區(qū)域、跨體制流動(dòng)的限制，推動(dòng)科研院所與企業(yè)間的人員流動(dòng)、合作；改善產(chǎn)權(quán)意識(shí)，加大保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的力度，提高創(chuàng)新積極性；完善科研資金申請(qǐng)與科研成果評(píng)價(jià)、轉(zhuǎn)化應(yīng)用機(jī)制，以及科研獎(jiǎng)勵(lì)的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策；給予合理的創(chuàng)業(yè)支持政策，提供金融服務(wù)、人才引進(jìn)、創(chuàng)業(yè)場(chǎng)所等合理的創(chuàng)業(yè)支持政策；完善相關(guān)法治環(huán)境等。
當(dāng)前，我國(guó)的人才制度體系愈發(fā)開放、包容，我們期待我國(guó)的人才政策未來可以不斷地改進(jìn)完善，從而更好地建立國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，聚天下人才而用之，讓他們更好地發(fā)揮作用。（作者系中國(guó)與全球化智庫〔CCG〕秘書長(zhǎng)）
文章選自《神州學(xué)人》，2016年第7期
