黃日涵：澳大利亞為何三番五次拒絕中企
2016年8月25日文章選自《法制周末》，僅代表專家個(gè)人觀點(diǎn)，不代表機(jī)構(gòu)立場(chǎng)
8月19日，澳大利亞國(guó)庫(kù)部以涉及國(guó)家安全為理由最終決定，拒絕中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)和長(zhǎng)江基建投資新南威爾士州電網(wǎng)公司99年租賃權(quán)的投資申請(qǐng)，該投資計(jì)劃占新南威爾士州電網(wǎng)公司50.4%的權(quán)益。
這已經(jīng)是澳大利亞政府今年第二次作出不支持中國(guó)企業(yè)赴澳從事商業(yè)性投資申請(qǐng)的決定。一石激起千層浪，各界紛紛揣測(cè)這個(gè)決定到底是出于什么樣的考量而作出的，是否會(huì)影響中澳關(guān)系的走向。
澳貿(mào)易保護(hù)主義抬頭
中國(guó)企業(yè)赴澳大利亞投資已經(jīng)有很長(zhǎng)時(shí)間的歷史，雖然中澳兩國(guó)的關(guān)系總體比較穩(wěn)定，但澳大利亞拒絕中國(guó)企業(yè)并購(gòu)的案例屢見(jiàn)不鮮。
2009年，中國(guó)五礦擬收購(gòu)澳大利亞澳茲礦產(chǎn)公司旗下的所有礦山資產(chǎn)，最后澳大利亞以國(guó)家安全為理由拒絕了這一請(qǐng)求；同年，力拓集團(tuán)以同樣的理由拒絕了中國(guó)鋁業(yè)的注資。
2016年，中國(guó)湖南大康牧業(yè)股份有限公司聯(lián)合中房置業(yè)股份有限公司簽署購(gòu)買(mǎi)協(xié)議，將以3.7億澳元的價(jià)格收購(gòu)澳大利亞肉牛養(yǎng)殖牧場(chǎng)。澳大利亞政府拒絕批準(zhǔn)這項(xiàng)交易，理由是該交易可能會(huì)對(duì)澳大利亞的國(guó)家利益造成損害。
對(duì)中國(guó)企業(yè)在澳大利亞的遭遇，中國(guó)商務(wù)部發(fā)言人近日表示，中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)競(jìng)標(biāo)租賃新南威爾士州電網(wǎng)是按照市場(chǎng)原則開(kāi)展的正常商業(yè)活動(dòng)。中國(guó)企業(yè)嚴(yán)格按照國(guó)際招標(biāo)程序及澳外商投資審查委員會(huì)的指導(dǎo)，參與該項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)，并依澳政府有關(guān)部門(mén)的要求積極配合安全審查工作。但最終澳大利亞以其國(guó)家安全為由，拒絕中國(guó)企業(yè)投資該項(xiàng)目。
這一系列的舉動(dòng)引發(fā)了各界關(guān)于澳大利亞推行貿(mào)易保護(hù)主義的猜測(cè)，對(duì)此說(shuō)法澳大利亞貿(mào)易與投資部部長(zhǎng)史蒂文·喬博進(jìn)行了駁斥。但中國(guó)企業(yè)在澳大利亞的遭遇卻活生生地?cái)[在眼前。
根據(jù)澳大利亞外商投資審核委員會(huì)數(shù)據(jù)顯示，澳大利亞最大的國(guó)外投資來(lái)源在去年已經(jīng)從美國(guó)變成了中國(guó)。最近幾年中國(guó)在澳大利亞的住宅房產(chǎn)投資占比最大，大量的中資企業(yè)以及中國(guó)民眾的進(jìn)入也讓澳大利亞國(guó)民產(chǎn)生了抵觸情緒。這些抵觸情緒或多或少的通過(guò)社交媒體的力量影響到澳大利亞的政策走向。
目前，世界經(jīng)濟(jì)總體的走勢(shì)依然不夠強(qiáng)勢(shì)，許多國(guó)家為了國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益，害怕外資的進(jìn)入沖擊國(guó)內(nèi)企業(yè)以及就業(yè)市場(chǎng)，或多或少都在采取貿(mào)易保護(hù)主義政策。但貿(mào)易保護(hù)主義的盛行不僅不利于世界經(jīng)濟(jì)的總體復(fù)蘇，同樣也會(huì)影響到雙邊關(guān)系的發(fā)展。
如果說(shuō)中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)對(duì)澳大利亞電網(wǎng)的并購(gòu)，因?yàn)樯婕懊舾袇^(qū)域，還稍微可以理解的話。中國(guó)企業(yè)對(duì)澳大利亞牧場(chǎng)的收購(gòu)也被拒絕，除了用貿(mào)易保護(hù)主義來(lái)解釋已經(jīng)找不到更好的詞了。
雙重因素作用澳決策
2015年12月，中國(guó)與澳大利亞兩國(guó)間的自由貿(mào)易協(xié)定開(kāi)始生效。中澳兩國(guó)關(guān)系的發(fā)展給予了人們?cè)S多的期待，但發(fā)展勢(shì)頭卻并沒(méi)有如人們想象中的那么順利?；仡櫧衲曛袊?guó)企業(yè)在澳大利亞投資的經(jīng)歷，不難看出澳大利亞作出這一選擇是基于多層因素考慮的綜合結(jié)果。除了國(guó)際環(huán)境的變化之外，澳大利亞本身國(guó)內(nèi)政治生態(tài)的變化也是一個(gè)重要的變量。
一方面，從國(guó)際層次來(lái)看。澳大利亞作為美國(guó)在亞太地區(qū)的重要盟國(guó)，其政策走向或多或少受到美國(guó)的影響。2016年，中美雙方在南海問(wèn)題上的博弈日益凸顯，為了強(qiáng)化美國(guó)的“亞太再平衡”戰(zhàn)略，美國(guó)積極鞏固與澳大利亞的同盟關(guān)系。美國(guó)不僅努力加大對(duì)澳大利亞的投資，此外也與澳大利亞多次舉行美澳軍演，并與日本共同打造三邊安全協(xié)定?？梢哉f(shuō)澳大利亞的政策很大程度上受到美國(guó)的影響。
澳大利亞也成為美國(guó)重點(diǎn)拉攏的對(duì)象，美國(guó)希望加強(qiáng)與澳大利亞的雙邊合作，擴(kuò)大在澳大利亞的影響力，從而抵銷中國(guó)在澳洲的影響。在這個(gè)國(guó)際大環(huán)境下，澳大利亞對(duì)加強(qiáng)與中國(guó)在重大項(xiàng)目上的合作自然是小心翼翼、如履薄冰，既要照顧國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要看美國(guó)的臉色。因此，作出的決策自然會(huì)考慮到美國(guó)因素的影響，對(duì)于涉及重大國(guó)家安全事項(xiàng)的交易會(huì)慎之又慎。
另一方面，澳大利亞的國(guó)內(nèi)政治生態(tài)也發(fā)生了變化。2016年，澳大利亞一批保護(hù)主義參議員贏得競(jìng)選，國(guó)內(nèi)政治氣候發(fā)生了變化。根據(jù)悉尼科技大學(xué)澳中關(guān)系研究院主席黃向墨的分析，這是澳大利亞國(guó)家利益讓位于政黨利益的典型案例，所謂的“國(guó)家安全”只不過(guò)是一個(gè)冠冕堂皇的借口而已。
目前的澳大利亞政壇已經(jīng)發(fā)生了較大的變化。執(zhí)政黨自由黨—國(guó)家黨聯(lián)盟勉強(qiáng)連任，由于其在參眾兩院的席位大幅減少，使得其影響力大打折扣。要想發(fā)揮更大的政治影響力，尤其是在法案審批程序上獲得通過(guò)必須團(tuán)結(jié)其他的黨派。目前自由黨—國(guó)家黨聯(lián)盟在參議院只有30個(gè)席位，而通過(guò)一項(xiàng)法案至少需要44席，因此所缺的這14席只能依靠團(tuán)結(jié)小黨或者獨(dú)立參議員。
而在小黨派中，許多人具有較為明顯的民族主義傾向，對(duì)于外資進(jìn)入抱有戒備之心，在這樣的大環(huán)境下，貿(mào)易政策容易被黨派政治所綁架，而中國(guó)企業(yè)進(jìn)入澳大利亞也成為了黨派政治和民族主義的“替罪羊”。
如何應(yīng)對(duì)國(guó)家安全審查
雖然中國(guó)企業(yè)對(duì)澳大利亞的投資在很大程度上受到國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境的制約，但“打鐵還需自身硬”。在投資之前，需要做好企業(yè)走出去之前的可行性研究工作，才能有效避免頻頻被拒絕收購(gòu)這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，以免企業(yè)的前期資金和人力投入“竹籃打水一場(chǎng)空”。
首先，我們需要了解澳大利亞的國(guó)家安全審查法律體系，目前的澳大利亞涉及外資的法律主要由外資并購(gòu)法、實(shí)施細(xì)則和外資政策三部分構(gòu)成。這其中包括了1975年頒布的《外資并購(gòu)法》以及1989年頒布的《外資并購(gòu)規(guī)則》加上澳大利亞政府陸續(xù)頒布的外資政策構(gòu)成條款。
其次，我們需要了解負(fù)責(zé)澳大利亞“國(guó)家安全審查”的機(jī)構(gòu)。澳大利亞聯(lián)邦政府中負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政事務(wù)的國(guó)庫(kù)部負(fù)責(zé)外國(guó)投資項(xiàng)目的最終審批權(quán)。而這其中澳大利亞外商投資審查委員會(huì)(FIRB)是澳大利亞國(guó)庫(kù)部下屬非法定特設(shè)機(jī)構(gòu)，主要職能是向國(guó)庫(kù)部部長(zhǎng)提出建議并審核符合法律規(guī)定條件的投資項(xiàng)目。因此，F(xiàn)1RB提出的意見(jiàn)對(duì)外商投資項(xiàng)目審批的最終決定是一個(gè)重要的風(fēng)向標(biāo)。
目前，澳大利亞外國(guó)投資政策對(duì)“直接投資”的界定認(rèn)為只要投資者出資比例達(dá)到或超過(guò)10%即認(rèn)定為直接投資需要進(jìn)行國(guó)家安全審查；與此同時(shí)，F(xiàn)IRB也要審查投資主體是否是外國(guó)政府及其相關(guān)實(shí)體。
除此之外，目前澳大利亞的審查范圍關(guān)于“國(guó)家利益”的界定也日益紛繁復(fù)雜，除了國(guó)家安全因素之外，還涉及到政府相關(guān)政策因素，是否影響澳大利亞國(guó)內(nèi)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，投資企業(yè)是否為國(guó)家控制等多方面因素，所以說(shuō)中國(guó)企業(yè)對(duì)澳大利亞的投資面臨的環(huán)境日趨復(fù)雜。
面對(duì)這一環(huán)境，一方面，中國(guó)企業(yè)需要做好前期的調(diào)研工作，在涉及到澳大利亞能源、通訊、電力這些敏感領(lǐng)域時(shí)盡量不要去觸碰，這些涉及國(guó)計(jì)民生的重大領(lǐng)域，在發(fā)達(dá)國(guó)家看來(lái)是很難同意被控股或者全資收購(gòu)。2005年，中海油收購(gòu)美國(guó)優(yōu)尼科也被以國(guó)家安全審查為由拒絕。
同時(shí)，也要加強(qiáng)與澳大利亞外商投資審查委員會(huì)的聯(lián)系和溝通，了解哪些領(lǐng)域是可以嘗試，哪些領(lǐng)域是不要去觸碰的。
另一方面，要做好全面內(nèi)容審批，將需要并購(gòu)的內(nèi)容全面申報(bào)，包括企業(yè)所屬的性質(zhì)。對(duì)于中國(guó)的中央企業(yè)而言，要盡快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，這樣才能減少在對(duì)外并購(gòu)中的阻力。
隨著中國(guó)“一帶一路”倡議的持續(xù)推進(jìn)，中國(guó)企業(yè)“走出去”的步伐越來(lái)越大，打造有中國(guó)特色的海外并購(gòu)評(píng)估體系也迫在眉睫，需要建設(shè)一個(gè)涉及到國(guó)際關(guān)系、國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)評(píng)估的綜合指標(biāo)體系，才能為中國(guó)企業(yè)海外并購(gòu)保駕護(hù)航。
