董克用：把握第三支柱個人稅延養(yǎng)老金制度三大核心
2017年10月10日
2017年9月30日，協(xié)會養(yǎng)老金專業(yè)委員會顧問、中國人民大學(xué)教授董克用在《中國養(yǎng)老金融發(fā)展報告（2017）》發(fā)布會發(fā)表講話，他表示，目前我國政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老金制度正在逐步完善，單位主導(dǎo)的職業(yè)養(yǎng)老金制度已經(jīng)建立，但個人主導(dǎo)的第三支柱養(yǎng)老金制度尚未落地，不利于發(fā)揮個人自我養(yǎng)老積極性。在第三支柱發(fā)展過程中，須充分結(jié)合我國國情，把握第三支柱個人稅延養(yǎng)老金制度設(shè)計“稅收遞延優(yōu)惠、賬戶制、投資渠道多元化”三大核心要素。
董克用，CCG學(xué)術(shù)委員會專家，中國人民大學(xué)教授。
下面我介紹我們研究團(tuán)隊對我國養(yǎng)老金第三支柱發(fā)展的思考與建議。
一、 我國養(yǎng)老金第三支柱功能定位
第一，完善我國養(yǎng)老金體系架構(gòu)，形成責(zé)任三方共擔(dān)機(jī)制。1991年，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》就明確提出應(yīng)逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度，初步提出了國家、單位和個人三方責(zé)任共擔(dān)的理念和機(jī)制。經(jīng)過若干年的改革與實(shí)踐，目前我國政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老金制度正在逐步完善，單位主導(dǎo)的職業(yè)養(yǎng)老金制度已經(jīng)建立，但個人主導(dǎo)的第三支柱養(yǎng)老金制度尚未落地，不利于發(fā)揮個人自我養(yǎng)老積極性。建立和完善第三支柱個人養(yǎng)老金制度是完善我國養(yǎng)老金體系架構(gòu)，形成政府、單位和個人三方責(zé)任共擔(dān)的重要環(huán)節(jié)之一。
第二，通過稅優(yōu)激勵個人進(jìn)行養(yǎng)老儲備，提高養(yǎng)老金待遇水平。第三支柱個人養(yǎng)老金制度建立的首要目標(biāo)是進(jìn)一步擴(kuò)展國民的老年收入渠道，提升自我養(yǎng)老保障能力。個人養(yǎng)老金制度通常是個人自愿參加，基金完全積累并通過市場化投資保值增值。從國際經(jīng)驗來看，自愿性的養(yǎng)老金制度的發(fā)展壯大，最有效的激勵措施就是通過稅收遞延優(yōu)惠。我國第三支柱個人養(yǎng)老金制度也應(yīng)給予強(qiáng)有力的稅收遞延優(yōu)惠，增強(qiáng)制度吸引力，擴(kuò)大第三支柱個人養(yǎng)老金的參與人群，特別是廣大沒有被企業(yè)年金或者職業(yè)年金覆蓋的單位職工，以及具有一定工資性收入的靈活就業(yè)者。在基本養(yǎng)老保險之外，通過將更多的人納入第三支柱個人養(yǎng)老金的覆蓋范疇，增強(qiáng)參加者的自我保障能力，擴(kuò)展國民老年經(jīng)濟(jì)收入來源。
第三，建成補(bǔ)充養(yǎng)老金的歸集賬戶，保障參加者權(quán)益。從目前來看，我國第一支柱基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)已經(jīng)趨于常態(tài)化，第二支柱的職業(yè)養(yǎng)老金卻面臨著職業(yè)轉(zhuǎn)換過程中的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，其中企業(yè)年金是企業(yè)主導(dǎo)，自愿建立；職業(yè)年金針對機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工帶有一定的強(qiáng)制性。當(dāng)職工從有職業(yè)養(yǎng)老金的單位流動到?jīng)]有職業(yè)養(yǎng)老金的單位時，其職業(yè)養(yǎng)老金賬戶的基金無法隨之轉(zhuǎn)移積累，在很大程度上會影響參保職工權(quán)益。第三支柱個人養(yǎng)老金則是以個人為主導(dǎo)，自愿建立的個人賬戶制養(yǎng)老金，當(dāng)參加者在工作變動或者退休時，可以將第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移到第三支柱個人養(yǎng)老金賬戶，這也是世界各國在第三支柱制度設(shè)計中的普遍做法。將第三支柱作為補(bǔ)充養(yǎng)老金的歸集賬戶，能夠增強(qiáng)補(bǔ)充養(yǎng)老金制度便利性，更好地保障參加者權(quán)益。
二、養(yǎng)老金第三支柱的三大要素
在第三支柱發(fā)展過程中，須充分結(jié)合我國國情，把握第三支柱個人稅延養(yǎng)老金制度設(shè)計的三大核心要素：
第一，稅收遞延優(yōu)惠是第三支柱發(fā)展根本動力。結(jié)合國際發(fā)展經(jīng)驗和我國實(shí)際，我國第三支柱個人養(yǎng)老金制度發(fā)展必須加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策設(shè)計，其基本原則是領(lǐng)取階段的稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)?shù)陀诶U費(fèi)和投資階段的稅收優(yōu)惠之和；同時，稅收優(yōu)惠用采取限額制而非比例制，建議我國個人稅延養(yǎng)老金計劃優(yōu)惠額度上限為每月1000元為宜；此外，應(yīng)考慮將第二、第三支柱稅收優(yōu)惠打通，在領(lǐng)取階段參考收入所得稅機(jī)制以鼓勵分期領(lǐng)取。通過這種方式，既實(shí)現(xiàn)了對所有參加者的稅收激勵，有利于提高參與率，又體現(xiàn)了第三支柱對工資較低者的稅收優(yōu)惠傾斜，具有一定的收入再分配效應(yīng)，有助于促進(jìn)養(yǎng)老公平。
第二，賬戶制是第三支柱養(yǎng)老金的基礎(chǔ)建制理念。一方面，第三支柱個人養(yǎng)老金賬戶應(yīng)具有唯一性，可以考慮以公安機(jī)關(guān)頒發(fā)的居民身份證為登記識別信息，每名參加者只能開設(shè)一個個人養(yǎng)老金賬戶，以此保證賬戶唯一性，便于通過一個賬戶核算稅收優(yōu)惠情況；另一方面，賬戶設(shè)立應(yīng)該具有高度便利性和靈活性，銀行、證券公司等都可以成為賬戶設(shè)立載體；此外，應(yīng)設(shè)立賬戶底層信息平臺，賬戶制的核心之一是實(shí)現(xiàn)交易積累和稅收征收，可以將中國證券登記結(jié)算公司（中證登）作為第三支柱數(shù)據(jù)記錄和交互的底層平臺。
第三，投資渠道多元化是第三支柱養(yǎng)老金的必由之路。一方面，要建立產(chǎn)品準(zhǔn)入制度，建議由第三支柱涉及的相關(guān)部門建立合格產(chǎn)品準(zhǔn)入制度，凡是擬進(jìn)入第三支柱養(yǎng)老金賬戶選擇范圍的產(chǎn)品，都應(yīng)該經(jīng)過評估方可納入，參加者在該產(chǎn)品范圍內(nèi)自由選擇；另一方面，將銀行、基金、保險等多類養(yǎng)老金融產(chǎn)品納入選擇范圍，為不同風(fēng)險偏好的人群提供差異化的養(yǎng)老金融產(chǎn)品選擇，從而促進(jìn)個人效用最大化；此外，應(yīng)建立默認(rèn)投資工具機(jī)制，如目標(biāo)日期基金（TDF）、目標(biāo)風(fēng)險基金（TRF）、專業(yè)管理賬戶、類似平衡基金的投資組合等。
三、第三支柱個人養(yǎng)老金制度的運(yùn)作架構(gòu)
第三支柱個人養(yǎng)老金制度設(shè)計的核心是賬戶制，應(yīng)該圍繞賬戶建立、運(yùn)作和領(lǐng)取三階段建立完善的制度架構(gòu)。
一是賬戶設(shè)立階段：參加者向符合條件的賬戶管理機(jī)構(gòu)，即商業(yè)銀行或證券公司，提交申請開戶信息。賬戶管理機(jī)構(gòu)通過中證登與稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息交互，由稅務(wù)部門核準(zhǔn)繳費(fèi)額度。該賬戶應(yīng)該以個人身份證號碼實(shí)名建立，每個參加者僅限設(shè)立一個賬戶。通過該賬戶，參加者可以查詢其繳費(fèi)信息、產(chǎn)品運(yùn)作信息等。
二是賬戶運(yùn)作階段：首先由證券、保險和銀行監(jiān)管部門分別負(fù)責(zé)各自行業(yè)產(chǎn)品的準(zhǔn)入審核，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老金融產(chǎn)品池。同時將產(chǎn)品池與個人養(yǎng)老金賬戶對接，參加者根據(jù)自身風(fēng)險偏好與需求在該產(chǎn)品池內(nèi)選擇相應(yīng)產(chǎn)品進(jìn)行投資。同時，該賬戶內(nèi)繳費(fèi)、交易和投資收益等信息，由該賬戶開設(shè)機(jī)構(gòu)適時傳輸?shù)街凶C登系統(tǒng)進(jìn)行備份。此外，建立中證登信息系統(tǒng)與國家稅務(wù)信息系統(tǒng)對接，以便利于稅務(wù)部門掌握該賬戶內(nèi)的繳費(fèi)、投資和收益情況，為稅收優(yōu)惠和遞延征收提供依據(jù)。
三是賬戶領(lǐng)取階段：基于中證登建立的個人稅延養(yǎng)老金賬戶與稅務(wù)部門系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享接口，在參加者領(lǐng)取階段，由稅務(wù)部門根據(jù)相關(guān)信息進(jìn)行遞延稅收的代扣代繳，參加者則通過賬戶開設(shè)銀行或者證券公司辦理賬戶資金的領(lǐng)取。
四、第三支柱建立的相關(guān)配套機(jī)制
第三支柱的長足發(fā)展，必須建立完善配套機(jī)制，我們認(rèn)為至少應(yīng)該包括如下幾方面：
第一，建立第二支柱和第三支柱的銜接機(jī)制。第三支柱個人養(yǎng)老金采取的是賬戶制，可以隨個人工作流動進(jìn)行攜帶和轉(zhuǎn)移。第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金立和參與必須依托于單位，當(dāng)參與者在不同單位之間流動時，可能面臨著一些單位因沒有建立職業(yè)養(yǎng)老金而使得第二支柱養(yǎng)老金無法轉(zhuǎn)移。借鑒國際經(jīng)驗，我國第二支柱和第三支柱可以建立適當(dāng)?shù)你暯訖C(jī)制，當(dāng)個人轉(zhuǎn)換工作時，第三支柱個人養(yǎng)老金賬戶可以充當(dāng)歸集賬戶的角色，承接第二支柱轉(zhuǎn)移資金，以提高養(yǎng)老金制度的靈活性。
第二，建立第三支柱個人養(yǎng)老金賬戶應(yīng)急借款機(jī)制。開展個人養(yǎng)老金賬戶的目的是通過稅收遞延政策鼓勵個人為退休生活進(jìn)行儲蓄和投資，但在一些特殊情況下，個人養(yǎng)老金賬戶可以在退休儲蓄基礎(chǔ)上進(jìn)行功能拓展。借鑒國際經(jīng)驗，當(dāng)個人出現(xiàn)家庭教育、醫(yī)療以及購買首套住房等緊急支出時，可允許參加者臨時支取，提高第三支柱個人養(yǎng)老金的靈活性。
第三，發(fā)展和培育養(yǎng)老投資顧問。由于我國金融行業(yè)發(fā)展歷程相對短暫，國民大部分不具備專業(yè)的投資能力，需要專業(yè)投資顧問機(jī)構(gòu)為其提供專門指導(dǎo)。因此，我國第三支柱的長足發(fā)展，也需要對作為中介角色的投資顧問行業(yè)進(jìn)行大力培育。當(dāng)?shù)谌е嬲涞貢r，個人可以通過專業(yè)投資顧問，幫助其選擇投資產(chǎn)品，進(jìn)行合理的資產(chǎn)配置和投資管理。
第四，完善第三支柱養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)制。第三支柱養(yǎng)老金制度是關(guān)乎老百姓退休生活水平的重要制度安排，其整個運(yùn)作流程涉及到諸多部門的共同參與，因此必須通過不同部門的監(jiān)管合作。在第三支柱個人養(yǎng)老金運(yùn)作過程中，包括繳費(fèi)與待遇給付政策等，應(yīng)由人力資源和社會保障部門負(fù)責(zé)制定政策并實(shí)施監(jiān)管。在稅收方面，財政部負(fù)責(zé)制定補(bǔ)充養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠政策，國家稅務(wù)局通過養(yǎng)老金計劃的稅收優(yōu)惠資格認(rèn)定和監(jiān)察來具體監(jiān)督執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策。在養(yǎng)老金投資運(yùn)營階段，更加注重發(fā)揮金融監(jiān)管部門的作用，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等應(yīng)充分發(fā)揮其對養(yǎng)老金資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和各類投資產(chǎn)品的監(jiān)督管理職責(zé)。
五、基本養(yǎng)老保險個人賬戶融入第三支柱的思考
第一，基本養(yǎng)老保險個人賬戶產(chǎn)權(quán)屬性同第三支柱可以有效融合。基本養(yǎng)老保險個人賬戶完全由職工繳費(fèi)形成，屬于個人所有。而第三支柱個人養(yǎng)老金同樣具有私有產(chǎn)權(quán)屬性，二者在產(chǎn)權(quán)都屬于個人所有，可以實(shí)現(xiàn)有效融合，通過同一個賬戶進(jìn)行投資運(yùn)作。此外，基本養(yǎng)老保險個人賬戶也僅僅用于該職工個人退休后養(yǎng)老金待遇支出，實(shí)際上是一種國家強(qiáng)制實(shí)施的個人養(yǎng)老儲蓄，而第三支柱個人養(yǎng)老金除了自愿參加外，本質(zhì)上也是個人養(yǎng)老儲蓄計劃，因此兩者實(shí)現(xiàn)融合具有內(nèi)在統(tǒng)一性。
第二，第三支柱可以有效承接基本養(yǎng)老保險個人賬戶功能。如前所述，基本養(yǎng)老保險個人賬戶分離出來勢在必行，要么選擇并入第二支柱，要么選擇并入第三支柱。其中，第二支柱是以單位為主導(dǎo)，目前被企業(yè)年金和職業(yè)年金覆蓋的人群較少，約為6000萬左右，更多的職工并沒有參加第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金。如果將統(tǒng)賬分離后的個人賬戶并入第二支柱，而基本養(yǎng)老保險個人賬戶已經(jīng)覆蓋3.8億參保職工。在此情況下，會導(dǎo)致大部分沒有職業(yè)養(yǎng)老金的個人缺乏實(shí)現(xiàn)第二支柱承接的基礎(chǔ)。相比之下，第三支柱個人養(yǎng)老金無需企業(yè)建立，由個人自主參加，個人賬戶轉(zhuǎn)移至第三支柱不存在體制性障礙。
此外，如果將基本養(yǎng)老保險個人賬戶獨(dú)立出來，劃入第三支柱作為強(qiáng)制部分，相當(dāng)于一次性使得第三支柱覆蓋了3億多的基本養(yǎng)老保險參保職工，具有類似補(bǔ)充養(yǎng)老金自動加入機(jī)制的效果。因此，我們認(rèn)為，基本養(yǎng)老金個人賬戶融入第三支柱是適合中國國情的現(xiàn)實(shí)選擇之一。
以上就是我們關(guān)于養(yǎng)老金第三支柱課題的研究成果，更為詳細(xì)請參見《中國養(yǎng)老金融發(fā)展報告2017》。謝謝大家！
文章選自新浪財經(jīng)，2017年9月30日
