龐中英：一年后RCEP擴員前景如何？須“咬文嚼字”地分析
2023年1月31日
龐中英，CCG特邀高級研究員，中國海洋大學海洋發(fā)展研究院院長
2023年1月，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）正式生效已滿一年。今年夏天，中國香港特別行政區(qū)預計將成為RCEP首個非創(chuàng)始成員，RCEP或?qū)崿F(xiàn)首次擴員。RCEP被普遍視作一個“自貿(mào)”協(xié)定（FTA）。這樣看當然不算錯，但RCEP的正式名稱里沒有“貿(mào)易”，更沒有“自貿(mào)”一詞，這一點耐人尋味。20世紀90年代的一些區(qū)域貿(mào)易安排，直接就叫“自貿(mào)協(xié)定”。但進入21世紀后，“自貿(mào)協(xié)定”一詞逐漸不再是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的命名選擇。RCEP是以“經(jīng)濟”為名，也具有一定的“經(jīng)濟”之實。RCEP代表了世界性的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的轉(zhuǎn)型：從“貿(mào)易”到“經(jīng)濟”，而且是“全面的（綜合的）”“經(jīng)濟”；把原來目標簡單明確的“貿(mào)易和投資自由化”稱作“經(jīng)濟伙伴關(guān)系”，實際上反映了“貿(mào)易和投資自由化”的重重困難。
要理解這一點，需要對RCEP的名稱，一個字母一個字母地“摳字眼”，細究R（Regional）、C（Comprehensive）、E（Economic）、P（Partnership）分別到底意味著什么？同時將RCEP在上述四個維度上與《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、印太經(jīng)濟框架（IPEF）等其他相關(guān)貿(mào)易或者經(jīng)濟框架作橫向?qū)Ρ龋诖嘶A上，進而展望RCEP的擴員前景。
R：RCEP能否成功“跨區(qū)”？
RCEP從2012年開始談判時，R對應的中文是“區(qū)域”。即這里的“區(qū)域”已經(jīng)是國際法意義上的。到底該如何理解RCEP的“區(qū)域”？
Regional一詞，中國人早年翻譯為“區(qū)域”。指出這一點很重要，這說明，今天把Regional重新翻譯為“區(qū)域”是有歷史文獻支持的。但是，region和regional在中文中一度普遍被翻譯為“地區(qū)”和“地區(qū)的”。“地區(qū)”與“區(qū)域”是一回事嗎？如果不要求精確和專業(yè)，可以視為一回事。對于中文的國際問題（國際經(jīng)濟、國際法）研究來說，“地區(qū)”與“區(qū)域”之間的差別是必須指出的。
第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，戰(zhàn)勝國發(fā)起成立了聯(lián)合國，發(fā)表了《聯(lián)合國憲章》?！堵?lián)合國憲章》英文版與包括中文版在內(nèi)的其他版本具有同等國際法效力。《聯(lián)合國憲章》中文版第八章是《區(qū)域辦法》，這在英文版中的對應表述Regional Arrangements——“辦法”對應arrangements。今天的人們不會再把arrangements翻譯為“辦法”。但是，當年的“辦法”是一個非常好的理解，直接說出了汲取兩次世界大戰(zhàn)教訓而產(chǎn)生的《聯(lián)合國憲章》要預防、解決的國際問題之一是“區(qū)域辦法”。
再如，《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第24條，也是關(guān)于“區(qū)域”的。其英文原文是Article XXIV: Territorial Application — Frontier Traffic — Customs Unions and Free-trade Areas。請注意，這個著名的第24條，中文“自貿(mào)區(qū)”（Free-trade Areas）的“區(qū)”用的是areas，而不是regions。我認為，由此，英語用詞者也意識到regions一詞可能引起歧義而用areas避免歧義。
因此，“區(qū)域”確切的或者正確的英文翻譯應該是areas。而地區(qū)（regions，復數(shù)）一詞已有約定俗成的含義，在世人心中都知道哪些是“地區(qū)”（regions），如非洲、亞洲、歐洲等。不過，“地區(qū)”（regions）是“區(qū)域”（areas）的一種。隨著演化，中文中的“區(qū)域”既表示regions，又表示areas。
RCEP的R代表了當時由幾個國家以及國家集團（東盟）組成的體系為著一個宏大目標或者理想的集體行動。參加這個自貿(mào)區(qū)（free trade area，F(xiàn)TA）或者自貿(mào)協(xié)定（free trade agreement, FTA）的各國試圖組成一個“新的地區(qū)”（new region）。今天看來，RCEP的本意是以東盟為中心，向北包括東亞三國，向西包括印度，并自亞洲跨越山海，納入大洋洲的澳大利亞和新西蘭。
實際上，東盟加中日韓和澳新也具有構(gòu)成一個傳統(tǒng)意義上“地區(qū)”的基礎：中日韓是1997-1999年“亞洲金融危機”后形成的“東亞經(jīng)濟合作”的東北亞部分，東盟則是這一“東亞經(jīng)濟合作”的東南亞部分；澳大利亞和新西蘭一度試圖與亞洲（即東南亞和東北亞）建立更加密切的經(jīng)濟關(guān)系；而印度與東南亞跨海毗鄰，且歷史上對東南亞有著深刻影響。
為了精確，更是為了如實說明RCEP的“地區(qū)”性質(zhì)或者目標，“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系”這個中文名的確切叫法應該是“地區(qū)全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系”，意味著16國（注意：包括印度）組成了一個地區(qū)。地區(qū)是一種更高級（high level）、更一體化的（integrated）、更深層（deep）的區(qū)域。
與RCEP幾乎同時開始談判的“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），后來改名為CPTPP，沒有用regional而是繼續(xù)沿用“跨地區(qū)”（trans-regional）的命名方式——“跨太平洋”（Trans-Pacific）。固然，trans-regional代表了一種“美國中心”，不僅是因為美國人喜歡這樣說，即trans-Pacific是一種流行的、典型的美國說法，而且反映了TPP從概念到談判，確實是美國發(fā)起的（倡議的）、領(lǐng)導的（組織的）事實。
我認為，區(qū)別regional和trans-regional是必要的，因為trans-regional說明了一個“新的地區(qū)”是怎么構(gòu)成的。由于印度的創(chuàng)始成員角色，RCEP的“跨區(qū)性”非常明確。一句話，如TPP一樣，RCEP就是一個“跨”了大洋洲、南亞和東北亞三個“地區(qū)”的“地區(qū)”經(jīng)濟安排，但其在名稱上沒有使用“跨區(qū)”一詞。
承認RCEP是一個“跨區(qū)安排”的重要性來自一個根本的考慮：“跨區(qū)安排”并不是“安排”了就自然會構(gòu)成一個“新的地區(qū)”，而是要經(jīng)過很長時間才可能形成這樣的“地區(qū)”。例如，形成“大西洋地區(qū)”的“跨大西洋”的行動（基礎是北美和歐洲之間的要素流動）主要是從19世紀開始的，尤其是在二戰(zhàn)結(jié)束以后，“北大西洋”才成為一個真正的“地區(qū)”——“安全共同體”（北大西洋公約組織代表）和經(jīng)濟聯(lián)盟（美歐之間的各種經(jīng)濟安排）。
RCEP目前仍然處于“初級階段”，其形成一個“地區(qū)”的未來高度不確定。印度沒有簽署RCEP，成為第一個退出RCEP的創(chuàng)始成員。RCEP今后會不會由于第二個、甚至第三個成員退出而縮小？還是會有新的成員參加而擴大？
C：RCEP還不是很“全面的”
語言學上，comprehensive這個詞翻譯為“全面的”是有問題的。Comprehensive的意思是包括了很多方面、內(nèi)容、議題等，但除非包羅萬象，否則comprehensive怎么可能是“全面的”。過去，中文普遍把comprehensive翻譯為“綜合的”就非常好。
也許中國人在文化上喜歡“全”字。《孫子兵法》認為最高層級的“勝利”是“全勝”。自從《孫子兵法》誕生，到當代，關(guān)于“全勝”戰(zhàn)略思想的討論和研究不斷。再如，globalization已經(jīng)被約定俗成翻譯為“全球化”。實際上，globalization并不一定是“全”的，實際上的globalization有的是局部的（partially globalization），有的是超級的（hyper-globalization）。中國人曾經(jīng)把globalization翻譯為“環(huán)球化”，是比較好的。
總結(jié)一下，RCEP的C是“綜合的”、“復合的”意思，并非是中文的“全面的”。用“全面的”不能精確翻譯comprehensive，反而有所誤解——以為RCEP把有十五六個經(jīng)濟體參加的“區(qū)域”的經(jīng)濟（貿(mào)易）問題（議題）都包括進來了。
最重要的是，RCEP其實還不是一個很“全面的”貿(mào)易協(xié)定。這只要與CPTPP對比一下就知道了：僅從內(nèi)容上看，CPTPP包括30章28個議題，而RCEP包括20章18個議題。這還是美國退出后比原TPP縮水的CPTPP。福建社會科學院亞太研究所研究員全毅指出：“RCEP沒有將勞工標準、環(huán)境保護、國有企業(yè)與指定壟斷、監(jiān)管一致性、競爭力與商務便利化等新議題納入談判，也未能對紡織品和服裝、金融服務、電子通信、透明度與反腐敗等議題單獨制定規(guī)則?！?/p>
E：經(jīng)濟還是貿(mào)易
這其實是一個重大問題。傳統(tǒng)的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，都是以“貿(mào)易”為主，不會上升到“經(jīng)濟”。現(xiàn)在的貿(mào)易協(xié)定，其實都是“經(jīng)濟”協(xié)定。但是，不同貿(mào)易協(xié)定深入到“經(jīng)濟”層面的程度很不同。名稱里沒有“經(jīng)濟”一詞的CPTPP卻是一個典型的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)定，是更深入“經(jīng)濟”的。RCEP是名稱里有“經(jīng)濟”，但實質(zhì)上對“經(jīng)濟”的深入不如CPTPP。
超越“貿(mào)易”到達“經(jīng)濟”是什么情況？這是進入21世紀以來的一種趨勢。
先看CPTPP。CPTPP在《序言》中稱“為不同收入水平和經(jīng)濟背景的人民創(chuàng)造新的經(jīng)濟機會”，“促進締約方之間進一步區(qū)域經(jīng)濟一體化與合作”，“企業(yè)社會責任、文化認同和多樣性、環(huán)境保護和保育、性別平等、土著權(quán)利、勞工權(quán)利、包容性貿(mào)易、可持續(xù)發(fā)展和傳統(tǒng)知識的重要性，及保留其出于公共利益進行監(jiān)管的權(quán)利”等，都不是傳統(tǒng)的貿(mào)易協(xié)定會考慮的問題，而CPTPP的“貿(mào)易”也不僅僅是傳統(tǒng)貿(mào)易。
RCEP也反映出這一趨勢，RCEP在《序言》中提到“區(qū)域和全球供應鏈”，以及“可持續(xù)發(fā)展的三大支柱”（聯(lián)合國在2015年通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出，可持續(xù)發(fā)展以人的發(fā)展為中心，以經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和環(huán)境保護為三大支柱）等。這使得RCEP也超越了傳統(tǒng)“貿(mào)易”。不過，如果單純比較RCEP和CPTPP兩個文本中涉及經(jīng)濟的內(nèi)容的話，前者的篇幅比后者少很多。
美國拜登政府2022年5月發(fā)起了“印太經(jīng)濟框架”（IPEF），并于去年底完成首輪談判。名為“經(jīng)濟”的IPEF當然包括“貿(mào)易”，組織IPEF的美國政府部門就是傳統(tǒng)的處理貿(mào)易問題的美國商務部和美國貿(mào)易代表辦公室，但IPEF主要不是關(guān)于“貿(mào)易”的。IPEF有“四大支柱”：“貿(mào)易”只是其中一根支柱，其他三根支柱是供應鏈（“經(jīng)濟”）；清潔能源、去碳化和基礎設施；稅收和反腐。IPEF的貿(mào)易也非傳統(tǒng)貿(mào)易，是關(guān)于勞工、環(huán)境、數(shù)字經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)、透明度和良好監(jiān)管的實踐、競爭策略、貿(mào)易便利化、包容性、技術(shù)援助與經(jīng)濟合作。
P：RCEP“伙伴關(guān)系”的起源
在貿(mào)易以及其他國際關(guān)系領(lǐng)域，“伙伴”（partner）以及“伙伴關(guān)系”（partnership）用得非常普遍。貿(mào)易是一種伙伴關(guān)系，這是對貿(mào)易最好的一個理解：參加貿(mào)易的方面，各自發(fā)揮優(yōu)勢（比較優(yōu)勢），深化分工，形成一種互為伙伴的經(jīng)濟體系。
RCEP是東盟+其對話伙伴國。東盟在考慮這個貿(mào)易安排的名字時，用了partnership，倒也完全符合東盟對外關(guān)系的中心原則與實踐——“東盟中心”。RCEP是“東盟中心”（ASEAN Centrality）在經(jīng)濟上的一個主要例子。2008年生效的《東盟憲章》1.15條規(guī)定：“在開放、透明和包容的地區(qū)架構(gòu)中，保持東盟的中心地位與積極作用，是東盟與外部伙伴發(fā)展關(guān)系與合作的主要驅(qū)動力。”
需要指出，在WTO收集和整理的“區(qū)域貿(mào)易安排”（RTAs）門戶中，世界上大多數(shù)區(qū)域貿(mào)易安排沒有使用諸如partnership這樣的名稱，當然除了CPTPP。
CPTPP的前身是TPP，而TPP的前身則是“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系”（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership，P4）。這是文萊、智利、新加坡和新西蘭四國之間于2005年達成的，東盟成員國文萊和新加坡在對其命名時，使用了partnership一詞。P4獲得了成功，對很多太平洋國家產(chǎn)生吸引力。美國奧巴馬政府上臺第一年，就加入了P4框架進行談判。P4逐步演變?yōu)門PP。美國主導了TPP，并于2015年達成了TPP。
從CPTPP到RCEP，partnership是東盟的貢獻，并將繼續(xù)引領(lǐng)趨勢，因為區(qū)域貿(mào)易安排越來越要求貿(mào)易伙伴之間的“互惠對等性”（reciprocity）。“伙伴關(guān)系”聽起來順耳，實踐起來也能減少各國國內(nèi)批準貿(mào)易協(xié)定的阻力。甚至，參加這類協(xié)定的談判者還不惜使用一些“大詞”來修飾協(xié)定。比如，美國特朗普政府退出TPP后，剩下11國為了挽救TPP，在原有名稱上加上了comprehensive和progressive（中文翻譯為“進步”），成了現(xiàn)在的CPTPP。這個可能是國際貿(mào)易協(xié)定畫蛇添足的一個例子。
RCEP面對挑戰(zhàn)和不確定性
以下簡要談一下RCEP擴大的前景。根據(jù)《RCEP協(xié)定》，“一國家或單獨關(guān)稅區(qū)可以通過向保管方提交書面申請的方式尋求加入本協(xié)定”，單獨關(guān)稅區(qū)是可以參加RCEP的。RCEP的創(chuàng)始成員都是主權(quán)國家，但RCEP并未僅限主權(quán)經(jīng)濟體參加，也為非主權(quán)經(jīng)濟體，尤其是單獨關(guān)稅區(qū)參加開辟了道路。
保有RCEP創(chuàng)始成員權(quán)利的印度回到RCEP的可能性在中期內(nèi)大體可以排除。中國香港地區(qū)則于2022年1月正式申請參加RCEP，香港一直與RCEP主導方東盟和RCEP各成員談判加入。預計香港將在今年6月完成加入程序，正式成為RCEP成員。
據(jù)報道，香港特區(qū)政府自2018年起，就已向各RCEP各成員經(jīng)濟體表達加入的意愿，而RCEP各成員也表示歡迎香港在RCEP于2022年1月生效后正式提出加入申請。
香港是WTO的創(chuàng)始成員。1986年4月23日，香港成為關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）成員。1995年1月，WTO正式取代GATT后，香港又成為WTO成員。香港這一地位有助其以WTO成員和世界經(jīng)濟中的單獨關(guān)稅區(qū)身份參加RCEP。
香港參加RCEP是歷史性的，這是RCEP在生效后第一次擴員?？紤]到香港在亞太和世界經(jīng)濟中的重要地位，香港的加入將加強RCEP的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。
除了是WTO成員，香港與RCEP各成員之間也有著密切的貿(mào)易和經(jīng)濟關(guān)系。2003年，香港與中國內(nèi)地簽署了《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA），此后五年又分別簽署了五個補充協(xié)議。
目前香港與世界上20多個經(jīng)濟體之間有自貿(mào)安排。長期以來，香港與大多數(shù)東南亞國家之間互為最大貿(mào)易伙伴。RCEP的大多數(shù)東盟成員都與香港之間簽有雙邊自貿(mào)協(xié)定。這為香港最終參加RCEP提供了良好條件。但是，香港在參加世界上主要的或者領(lǐng)先的大型區(qū)域貿(mào)易安排上相對落后和不足。
新加坡作為東盟國家，是RCEP創(chuàng)始成員。新加坡也是CPTPP成員，它還是2021年1月生效的《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA) 的三大發(fā)起國之一（另兩個是新西蘭和智利），新加坡也參加了美國在2022年發(fā)起的印太經(jīng)濟框架。
與新加坡相比，香港不是CPTPP成員，也沒有參加DEPA。香港參加RCEP將大大改善香港在區(qū)域貿(mào)易安排中的處境。
我們知道CPTPP目前正在與英國談判，包括中國在內(nèi)，還有一些超級經(jīng)濟體在申請加入CPTPP，CPTPP呈現(xiàn)成員擴大的趨勢。而中國香港加入RCEP也標志著RCEP的擴大勢頭。
目前，申請加入CPTPP最可能獲批的是英國，問題只是在何時，在可預見的未來，不是亞太地區(qū)國家的英國將成為CPTPP成員。甚至，歐盟都有可能參加CPTPP。所有東盟國家都加入了RCEP，加入CPTPP的東盟國家只有文萊、馬來西亞、新加坡和越南，但在未來，RCEP所有成員參加CPTPP的前景是存在的。
美國不可能參加RCEP，但美國重回CPTPP的可能性一直存在。CPTPP拒絕中國加入申請的可能性很小，但是，各成員一致接受和開始與中國的入會談判可能遙遙無期。
至于IPEF，它將部分地彌補美國不參加CPTPP的不足，大多數(shù)CPTPP成員也是IPEF成員，而東盟大多數(shù)成員也參加了IPEF。從某種角度看，IPEF是美國變相部分地回到了TPP，試圖藉此獲得在亞太地區(qū)的經(jīng)濟領(lǐng)導權(quán)。
總結(jié)
RCEP的R意味著東盟試圖建構(gòu)一個新的“跨區(qū)”（trans-region），涉及亞洲內(nèi)部三大次地區(qū)和大洋洲地區(qū)；C意味著一項綜合性的貿(mào)易協(xié)定，具有21世紀區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的特征；E意味著這是“經(jīng)濟”協(xié)定，其性質(zhì)和內(nèi)容遠超過了傳統(tǒng)的“貿(mào)易”協(xié)定；P，這再次體現(xiàn)了21世紀區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的一個特點，以“（國際）伙伴關(guān)系”為命名協(xié)定。
總之，RCEP表明，今天的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，不僅從各國國內(nèi)批準貿(mào)易協(xié)定的角度，不得不聲稱是“經(jīng)濟伙伴關(guān)系”，而且比20世紀90年代的貿(mào)易協(xié)定，如《北美自貿(mào)協(xié)定》（NAFTA），更具復合性。RCEP的確定性在于其東盟主導性，但是東盟一些成員同時也是CPTPP成員或加入了美國發(fā)起的印太經(jīng)濟框架（IPEF），這使得RCEP的未來也具有不確定性。中國香港特別行政區(qū)加入RCEP是RCEP生效后的首次擴員，增加了RCEP的可持續(xù)性。
文章選自澎湃新聞，2022年1月31日
