劉國(guó)福：試論雙重國(guó)籍政策興起的深層原因
2023年7月16日
劉國(guó)福，全球化智庫(kù)（CCG）特邀高級(jí)研究員，北京理工大學(xué)法學(xué)院教授。
摘要：由于國(guó)家主權(quán)的不可侵犯和各國(guó)國(guó)籍政策的固有差異，雙重國(guó)籍現(xiàn)象必然存在，難以徹底消除。雙重國(guó)籍政策興起有著非常復(fù)雜的原因，維護(hù)國(guó)家利益、保障國(guó)籍權(quán)、擴(kuò)大本國(guó)政治參與人群、區(qū)域一體化進(jìn)程等推動(dòng)著雙重國(guó)籍政策的興起。此外，效忠沖突概率降低，擔(dān)任公職沖突、服兵役沖突、外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)沖突、向國(guó)家求償沖突等問(wèn)題得到妥善解決，也促使雙重國(guó)籍政策興起。雙重國(guó)籍政策興起，預(yù)示著超國(guó)家趨勢(shì)，可能最終導(dǎo)致作為傳統(tǒng)政治實(shí)體的民族國(guó)家的衰落。我國(guó)作為單一國(guó)籍政策國(guó)家，不宜過(guò)早放棄單一國(guó)籍政策，也不宜絕對(duì)排斥雙重國(guó)籍政策，而應(yīng)循序漸進(jìn)地推進(jìn)雙重國(guó)籍政策。
關(guān)鍵詞：國(guó)籍；雙重國(guó)籍；單一國(guó)籍；國(guó)籍法；移民法
目次
一、雙重國(guó)籍政策的興起
二、雙重國(guó)籍政策興起的主要推動(dòng)因素
三、雙重國(guó)籍政策興起障礙的基本消除
四、雙重國(guó)籍政策興起的啟示與結(jié)論
雙重國(guó)籍改變國(guó)家的人口構(gòu)成和管轄，影響國(guó)際關(guān)系的發(fā)展，是國(guó)家繞不過(guò)去的重要問(wèn)題之一。目前，有關(guān)雙重國(guó)籍政策的研究成果主要集中于分析雙重國(guó)籍產(chǎn)生的原因，探討雙重國(guó)籍政策的歷史發(fā)展，論述雙重國(guó)籍政策的影響，極少論證雙重國(guó)籍政策興起的深層原因，這一雙重國(guó)籍政策的基礎(chǔ)性和根本性問(wèn)題。研究雙重國(guó)籍政策興起的深層原因，聚焦推動(dòng)因素、障礙消除和成本收益，是研究雙重國(guó)籍政策的嶄新視角，有助于洞悉雙重國(guó)籍政策的根源，助力單一國(guó)籍政策國(guó)家尋求應(yīng)對(duì)雙重國(guó)籍政策沖擊的最佳策略。
一、雙重國(guó)籍政策的興起
目前，多數(shù)國(guó)家實(shí)施雙重國(guó)籍政策，國(guó)際組織和區(qū)域組織倡導(dǎo)雙重國(guó)籍政策，導(dǎo)致雙重國(guó)籍政策呈現(xiàn)由興起到持續(xù)擴(kuò)大的發(fā)展態(tài)勢(shì)。
（一）多數(shù)國(guó)家實(shí)施雙重國(guó)籍政策
一般而言，雙重國(guó)籍政策是指承認(rèn)本國(guó)公民具有其他國(guó)家國(guó)籍和外國(guó)人具有本國(guó)國(guó)籍的政策，反之則為單一國(guó)籍政策。根據(jù) 1930 年《關(guān)于雙重國(guó)籍某種情況下兵役義務(wù)的議定書(shū)》第 1 條、1997 年《歐洲國(guó)籍公約》第 2 條，雙重國(guó)籍是指自然人具有兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)籍。雙重國(guó)籍又稱(chēng)雙重公民身份，產(chǎn)生的原因主要是出生、婚姻、被收養(yǎng)、歸化、國(guó)家繼承等。一個(gè)自然人具有雙重國(guó)籍可能自知或者不自知，有意或者無(wú)意。承認(rèn)雙重國(guó)籍包括明示承認(rèn)和默示承認(rèn)兩種形式。其中，明示承認(rèn)雙重國(guó)籍包括完全承認(rèn)、對(duì)等承認(rèn)和有限承認(rèn)，分別為不附加條件，以?xún)蓢?guó)相互承認(rèn)為條件，以婚姻、高技能、未成年、在境外、特定國(guó)家國(guó)籍等情形為條件。默示承認(rèn)雙重國(guó)籍則表現(xiàn)為取得本國(guó)國(guó)籍不要求放棄原國(guó)籍，取得外國(guó)國(guó)籍不要求放棄本國(guó)國(guó)籍。
第二次世界大戰(zhàn)前，雙重國(guó)籍零和特征明顯，個(gè)人必須從多個(gè)國(guó)籍中選擇單一國(guó)籍，具有一國(guó)國(guó)籍，就不能具有其他國(guó)家國(guó)籍。很多歐洲國(guó)家實(shí)施單一 國(guó)籍政策，不批準(zhǔn)移民取得住在國(guó)國(guó)籍時(shí)退出原國(guó)籍，也不解除其公民義務(wù)。
第二次世界大戰(zhàn)后，和平與發(fā)展成為世界主題，國(guó)際化成為趨勢(shì)，人口老齡化嚴(yán)重，人才遷徙常態(tài)化，國(guó)家需要增強(qiáng)對(duì)人口、人才的吸引力，移民需要保持與祖籍國(guó)、住在國(guó)的聯(lián)系，國(guó)際范圍內(nèi)對(duì)雙重國(guó)籍的需求越來(lái)越強(qiáng)烈。跨國(guó)主義理論方興未艾，對(duì)雙重國(guó)籍政策產(chǎn)生重要影響，推動(dòng)采用雙贏方式確定國(guó)籍，不要求個(gè)人從多個(gè)國(guó)籍中選擇單一國(guó)籍，允許個(gè)人具有一國(guó)國(guó)籍，還可以再具有其他國(guó)家國(guó)籍 。
2007 年，德國(guó)移民學(xué)者Thomas Faist認(rèn)為，世界上一半以上的國(guó)家，包括移民輸出國(guó)和移民輸入國(guó)，實(shí)施雙重國(guó)籍政策。2012 年，根據(jù)對(duì) 134 個(gè)國(guó)家憲法文本的統(tǒng)計(jì)，有 47 個(gè) 、28 個(gè)國(guó)家分別在憲法中規(guī)定了明示、默示雙重國(guó)籍，分別占總數(shù)的 35% 、21%，合計(jì)占總數(shù)的 56%。根據(jù)有關(guān)學(xué)者 2013 年對(duì)聯(lián)合國(guó)世界人口數(shù)據(jù)庫(kù)197 個(gè)國(guó)家的統(tǒng)計(jì)分析，有 108 個(gè)、37 個(gè)國(guó)家分別實(shí)施明示、默示雙重國(guó)籍政策，分別占總數(shù)的 55%、19%，合計(jì)占總數(shù)的 74% 。截至 2023 年 4 月，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等傳統(tǒng)移民國(guó)家，德國(guó)、西班牙、日本、韓國(guó)等非傳統(tǒng)移民國(guó)家都實(shí)施雙重國(guó)籍政策 。除發(fā)達(dá)國(guó)家外，印度、土耳其、俄羅斯、巴拉圭等新興國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家均實(shí)施雙重國(guó)籍政策。
（二）國(guó)際組織和區(qū)域組織倡導(dǎo)雙重國(guó)籍政策
一些國(guó)際組織和區(qū)域組織倡導(dǎo)雙重國(guó)籍政策，推動(dòng)國(guó)籍政策從單一國(guó)籍政策向雙重國(guó)籍政策發(fā)展。1993 年《歐洲關(guān)于減少多重國(guó)籍與多重國(guó)籍下兵役義務(wù)公約》第二議定書(shū)和 1997 年《歐洲國(guó)籍公約》倡導(dǎo)承認(rèn)雙重國(guó)籍原則。1997 年《歐洲國(guó)籍公約》第 16 條規(guī)定：如果要求放棄或者喪失他國(guó)國(guó)籍是不可能的或者不合理的，締約國(guó)不得以放棄或者喪失他國(guó)國(guó)籍作為取得或者保留本國(guó)國(guó)籍的先決條件。1994年《阿拉伯國(guó)家人權(quán)憲章》第 24 條規(guī)定：不得剝奪任何人的原始國(guó)籍。沒(méi)有法定有效原因，不得否定任何人取得另一國(guó)籍的權(quán)利。
一些國(guó)際組織和區(qū)域組織倡導(dǎo)在國(guó)家繼承、少數(shù)群體情況下實(shí)施雙重國(guó)籍政策，保護(hù)國(guó)家繼承下人員、少數(shù)群體的權(quán)益，預(yù)防沖突，緩解矛盾，增進(jìn)社會(huì)安定和諧。2000 年《關(guān)于國(guó)家繼承涉及的自然人國(guó)籍問(wèn)題》（聯(lián)合國(guó)大會(huì)第 55/ 153 號(hào)決議） 第 11 條第 1 款規(guī)定：在有關(guān)的人有資格取得兩個(gè)或者多個(gè)有關(guān)國(guó)家國(guó)籍的情形下，有關(guān)國(guó)家應(yīng)當(dāng)考慮該人意愿。2006 年《歐洲關(guān)于避免在國(guó)家繼承方面出現(xiàn)無(wú)國(guó)籍狀態(tài)的公約》第 2 條規(guī)定：“具有被繼承國(guó)家國(guó)籍者因國(guó)家繼承成為或者將成為無(wú)國(guó)籍人，有權(quán)獲得有關(guān)國(guó)家國(guó)籍。”2008 年 2 月，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)少數(shù)群體問(wèn)題獨(dú)立專(zhuān)家麥克杜格爾在《增進(jìn)和保護(hù)所有人權(quán)、公民、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，包括發(fā)展權(quán)》報(bào)告中，促請(qǐng)締約國(guó)允許雙重或者多重國(guó)籍。
一些國(guó)際組織和區(qū)域組織倡導(dǎo)存在出生、婚姻事實(shí)時(shí)實(shí)施雙重國(guó)籍政策，尊重和保障個(gè)人身份自主，實(shí)現(xiàn)父親與母親國(guó)籍平等、本人與配偶國(guó)籍平等。1997 年《歐洲國(guó)籍公約》第 14 條第 1 款規(guī)定：“締約國(guó)應(yīng)允許：（a）如果兒童因出生自動(dòng)獲得了多重國(guó)籍，可保留這些國(guó)籍；（b）如果國(guó)民因婚姻關(guān)系自動(dòng)地取得了他國(guó)國(guó)籍，可擁有該外國(guó)國(guó)籍?！绷硗?，實(shí)施單一國(guó)籍政策，至少不能僅根據(jù)父親國(guó)籍確定子女國(guó)籍。2011 年，消除對(duì)婦女歧視問(wèn)題委員會(huì)在《關(guān)于〈消除對(duì)婦女一切形式的歧視的公約〉津巴布韋報(bào)告書(shū)的結(jié)論性意見(jiàn)》中指出，禁止雙重國(guó)籍不得導(dǎo)致兒童的國(guó)籍僅根據(jù)父親國(guó)籍確定。2013 年，聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員辦事處在《關(guān)于在涉及國(guó)籍問(wèn)題上對(duì)婦女歧視包括對(duì)兒童影響的報(bào)告》中建議，對(duì)由不同國(guó)籍父母所生子女、對(duì)與外國(guó)人結(jié)婚并在其配偶國(guó)家定居并表示希望在不喪失原來(lái)國(guó)籍的情況下取得配偶國(guó)籍者，承認(rèn)雙重國(guó)籍。2014 年，消除對(duì)婦女歧視委員會(huì)在《關(guān)于婦女的難民地位、庇護(hù)、國(guó)籍和無(wú)國(guó)籍狀態(tài)與性別相關(guān)方面的第 32 號(hào)一般性建議》第 63 段指出：考慮準(zhǔn)許與外籍男子結(jié)婚的婦女以及此種結(jié)合所生的子女擁有雙重國(guó)籍，尤其是當(dāng)規(guī)定單一國(guó)籍的法律制度可能導(dǎo)致無(wú)國(guó)籍狀態(tài)的情況下。
（三）雙重國(guó)籍現(xiàn)象難以徹底消除
各國(guó)國(guó)籍法不同，導(dǎo)致取得國(guó)籍規(guī)則不同。因此，雙重國(guó)籍現(xiàn)象必然存在，難以徹底消除。出生、婚姻、被收養(yǎng)、歸化、國(guó)家繼承等國(guó)籍取得規(guī)則的不同，使得個(gè)人可以適用兩個(gè)及兩個(gè)以上的國(guó)籍取得規(guī)則，取得兩個(gè)及以上國(guó)家的國(guó)籍，成為雙重國(guó)籍人。雖然根據(jù)國(guó)家管轄權(quán)原則，一國(guó)有權(quán)不承認(rèn)本國(guó)公民具有的其他國(guó)家國(guó)籍在本國(guó)的法律效力，不賦予具有其他國(guó)家國(guó)籍的本國(guó)公民在本國(guó)的外國(guó)人法律地位。但是根據(jù)國(guó)家主權(quán)原則，立法和執(zhí)法是國(guó)家主權(quán)事務(wù)，一國(guó)無(wú)權(quán)干預(yù)其他國(guó)家制定和實(shí)施國(guó)籍法、取得國(guó)籍規(guī)則，也無(wú)權(quán)對(duì)取得或喪失外國(guó)國(guó)籍進(jìn)行規(guī)定。一國(guó)無(wú)權(quán)否定其他國(guó)家根據(jù)其國(guó)籍法賦予本國(guó)公民國(guó)籍的合法性，改變本國(guó)公民具有的其他國(guó)家國(guó)籍在本國(guó)以外國(guó)家的法律效力，也無(wú)權(quán)解除具有其他國(guó)家國(guó)籍的本國(guó)公民在本國(guó)以外國(guó)家的其他國(guó)家公民法律地位。因此，無(wú)論承認(rèn)雙重國(guó)籍與否，雙重國(guó)籍都事實(shí)存在。
具有雙重國(guó)籍的人數(shù)可能難以完全理清，因?yàn)榉珊褪聦?shí)雙重國(guó)籍并存。為保護(hù)個(gè)人信息、免受不利影響，很多雙重國(guó)籍人不會(huì)主動(dòng)說(shuō)明其具有雙重國(guó)籍。移民在住在國(guó)居住時(shí)間越長(zhǎng)，他們說(shuō)明具有雙重國(guó)籍的意愿越低。移民第二代、第三代及未成年遷徙者說(shuō)明具有雙重國(guó)籍的意愿更低。1962 年，牙買(mǎi)加承認(rèn)雙重國(guó)籍，所有人都可以合法擁有雙重國(guó)籍。但是，至 1996 年，只有 16%牙買(mǎi)加裔加拿大人說(shuō)明其具有加拿大國(guó)籍和牙買(mǎi)加國(guó)籍。
另一方面，由于缺少?lài)?guó)籍法專(zhuān)業(yè)知識(shí)和主觀認(rèn)識(shí)等原因，一些單一國(guó)籍人錯(cuò)誤地認(rèn)為具有雙重國(guó)籍，誤報(bào)具有雙重國(guó)籍，致使統(tǒng)計(jì)的雙重國(guó)籍人數(shù)也不準(zhǔn)確。1992 年，意大利承認(rèn)雙重國(guó)籍，但 1991 年，僅有4.8%歸化加拿大的意大利人說(shuō)明其具有雙重國(guó)籍。
關(guān)于雙重國(guó)籍的數(shù)據(jù)非常匱乏。雙重國(guó)籍國(guó)家難以與所有國(guó)家相互通報(bào)雙重國(guó)籍人數(shù)，而且人人享有變更國(guó)籍權(quán)，以致政府無(wú)法掌握準(zhǔn)確的雙重國(guó)籍人數(shù)。各國(guó)移民部門(mén)、統(tǒng)計(jì)部門(mén)很少統(tǒng)計(jì)、公布雙重國(guó)籍人數(shù)。聯(lián)合國(guó)移民署、國(guó)際勞工組織、聯(lián)合國(guó)難民署等國(guó)際組織沒(méi)有發(fā)布雙重國(guó)籍人的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，因?yàn)樗麄兊臄?shù)據(jù)往往來(lái)自其成員。加拿大是少有的統(tǒng)計(jì)、公布雙重國(guó)籍人數(shù)的國(guó)家。1977 年，加拿大承認(rèn)雙重國(guó)籍。1981 年至今，加拿大進(jìn)行人口普查時(shí)要求被普查者說(shuō)明具有的加拿大國(guó)籍和其他國(guó)籍。2016 年，146 萬(wàn)人在加拿大人口普查中說(shuō)明具有加拿大國(guó)籍和其他國(guó)籍，占總?cè)丝诘?.7%。2021 年，約370 萬(wàn)人在加拿大人口普查中說(shuō)明具有加拿大國(guó)籍和其他國(guó)籍，占總?cè)丝诒壤?.7%。
二、雙重國(guó)籍政策興起的主要推動(dòng)因素
雙重國(guó)籍政策興起有著非常復(fù)雜的原因，維護(hù)國(guó)家利益、保障國(guó)籍權(quán)、擴(kuò)大本國(guó)政治參與人群、推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程等推動(dòng)著雙重國(guó)籍政策興起。
（一）維護(hù)國(guó)家利益
維護(hù)國(guó)家利益，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，處罰犯罪分子，是雙重國(guó)籍政策興起的關(guān)鍵推動(dòng)因素。
實(shí)施雙重國(guó)籍政策，能夠在與其他國(guó)家爭(zhēng)奪人口資源時(shí)保持主動(dòng)，雙重國(guó)籍政策首先出現(xiàn)在美國(guó)、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，為抵消這些國(guó)家的雙重國(guó)籍政策給本國(guó)帶來(lái)的不利影響，德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等其他發(fā)達(dá)國(guó)家，以及印度、土耳其、巴拉圭等發(fā)展中國(guó)家也實(shí)施雙重國(guó)籍政策。相比于早先實(shí)施雙重國(guó)籍政策的國(guó)家，如果其他國(guó)家不實(shí)施雙重國(guó)籍政策，可能會(huì)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，特別是爭(zhēng)奪人口資源時(shí)難以吸引海外智力、資本和留住國(guó)家所需要的境內(nèi)外國(guó)人。
（二）保障國(guó)籍權(quán)
保障國(guó)籍權(quán)是雙重國(guó)籍政策興起的重要推動(dòng)因素。第二次世界大戰(zhàn)后，國(guó)際范圍內(nèi)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)保障人權(quán)，實(shí)現(xiàn)人人平等。國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可國(guó)籍權(quán)，1948 年《世界人權(quán)宣言》第 15 條規(guī)定：（1）人人有權(quán)享有國(guó)籍；（2）任何人的國(guó)籍不得被任意剝奪，亦不得否認(rèn)其改變國(guó)籍的權(quán)利。國(guó)籍權(quán)包括取得國(guó)籍權(quán)、變更國(guó)籍權(quán)、保留國(guó)籍權(quán)等。取得國(guó)籍權(quán)是指人人有權(quán)取得至少一國(guó)國(guó)籍、平等取得國(guó)籍，國(guó)家應(yīng)不任意拒絕國(guó)籍申請(qǐng)、消除出生登記障礙。變更國(guó)籍權(quán)是指人人有權(quán)變更國(guó)籍和放棄國(guó)籍，國(guó)家應(yīng)便利緊密聯(lián)系和處于困境人員入籍、便利緊密聯(lián)系前公民復(fù)籍。保留國(guó)籍權(quán)是指人人有權(quán)不被任意剝奪國(guó)籍，國(guó)家應(yīng)防范、補(bǔ)救任意剝奪國(guó)籍，有權(quán)不被任意剝奪國(guó)籍等。
（三）擴(kuò)大本國(guó)政治參與人群
除保障人權(quán)外，擴(kuò)大本國(guó)政治參與人群也是雙重國(guó)籍政策興起的重要推動(dòng)因素。政治參與不僅適用于本國(guó)公民，也適用于外國(guó)人。在境內(nèi)工作、居留、繳稅的外國(guó)人希望享有與本國(guó)公民一樣的政治參與權(quán)，縮小外國(guó)人與公民之間的政治參與權(quán)差距符合民主政治發(fā)展的方向。由于很多國(guó)家不接受在境內(nèi)工作、居留、繳稅的外國(guó)人與本國(guó)公民享有一樣的政治參與權(quán)，雙重國(guó)籍成為一種替代性選擇，也是擴(kuò)大本國(guó)政治參與人群的一種方式。
實(shí)施雙重國(guó)籍政策，有助于贏得雙重國(guó)籍選民的支持，反之也會(huì)遭到他們的反對(duì)，在政治選舉中付出代價(jià)。雙重國(guó)籍政策賦予雙重國(guó)籍人得到多個(gè)國(guó)籍國(guó)賦予的權(quán)利、自由和便利，在代議制體制下，能夠取得雙重國(guó)籍的人士很難在選舉中支持主張單一國(guó)籍政策的政治候選人。美國(guó)、加拿大、德國(guó)、奧地利、烏克蘭等國(guó)家的政治家們主張雙重國(guó)籍政策或者刻意不提及單一國(guó)籍政策。
（四）推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程
推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程需要雙重國(guó)籍政策，通過(guò)雙重國(guó)籍可以在國(guó)家公民與區(qū)域公民之間架起橋梁，將國(guó)家引向國(guó)家聯(lián)盟，為國(guó)家?guī)?lái)超國(guó)家的權(quán)力擴(kuò)張。雙重國(guó)籍是擬制歐盟公民的重要一環(huán)，推動(dòng)形成歐洲政治和民族共同體。1992 年《歐洲聯(lián)盟條約》確立了歐盟公民身份，歐盟公民有權(quán)在國(guó)籍國(guó)之外的其他歐盟國(guó)家舉行的城市或者歐洲議會(huì)選舉中投票或者成為候選人，有權(quán)在歐盟之外通過(guò)任何歐盟國(guó)家的外交或者領(lǐng)事機(jī)構(gòu)獲得保護(hù)，也有權(quán)向歐洲調(diào)查員和歐洲議會(huì)提出請(qǐng)求，以及在歐盟范圍內(nèi)自由遷徙。
三、雙重國(guó)籍政策興起障礙的基本消除
除維護(hù)國(guó)家利益、保障國(guó)籍權(quán)、擴(kuò)大本國(guó)政治參與人群等推動(dòng)因素外，雙重國(guó)籍政策興起還得益于有關(guān)障礙的基本消除，主要包括效忠沖突概率偏低，擔(dān)任公職沖突、服兵役沖突、外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)沖突、向國(guó)家求償沖突等問(wèn)題得到了一定程度的解決。
（一）效忠沖突概率偏低
雙重國(guó)籍產(chǎn)生效忠沖突主要表現(xiàn)在擔(dān)任公職、服兵役、選舉等方面，只有在雙重國(guó)籍人需要對(duì)兩個(gè)國(guó)籍國(guó)同時(shí)盡效忠義務(wù)，而兩個(gè)國(guó)籍國(guó)又互為敵國(guó)時(shí)，才會(huì)發(fā)生，因此這種情形很少出現(xiàn)。由于復(fù)雜的個(gè)人、家庭、祖籍國(guó)、住在國(guó)等因素，雙重國(guó)籍政策并不都轉(zhuǎn)換為實(shí)際取得雙重國(guó)籍的事實(shí)。在雙重國(guó)籍政策國(guó)家，真正采取行動(dòng)取得雙重國(guó)籍的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政策上有權(quán)取得雙重國(guó)籍的人數(shù)。1998 年，墨西哥將雙重國(guó)籍適用范圍擴(kuò)大到生活在海外的墨西哥人。根據(jù) 2000 年美國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，200 多萬(wàn)墨西哥出生且歸化美國(guó)的人有權(quán)恢復(fù)墨西哥國(guó)籍，但是只有很少一部分符合條件的墨西哥人前往墨西哥駐美國(guó)使領(lǐng)館提交恢復(fù)國(guó)籍申請(qǐng)和支付申請(qǐng)費(fèi)。根據(jù)墨西哥外交部估計(jì)，2000—2003 年，只有 3 萬(wàn)名前墨西哥公民恢復(fù)了墨西哥國(guó)籍。2003 年 1 月，印度承認(rèn)雙重國(guó)籍，允許美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡和馬來(lái)西亞等 7 個(gè)國(guó)家的海外印度人申請(qǐng)印度國(guó)籍。2005 年，到加拿大訪問(wèn)的印度高級(jí)代表團(tuán)的一位官員報(bào)告稱(chēng)，35 萬(wàn)名在多倫多居住的印度裔人中只有約 500 人具有雙重國(guó)籍。
和平與發(fā)展成為世界主題，這也減少了兩個(gè)國(guó)籍國(guó)為敵國(guó)的可能。即使為敵國(guó)，如今效忠義務(wù)的排他性已不再是全方位的，而是轉(zhuǎn)變?yōu)橛羞x擇性地存在，即國(guó)家在國(guó)籍效忠義務(wù)的內(nèi)核部分保留排他性，而在非內(nèi)核部分酌情弱化或放棄，并借此服務(wù)于特定的國(guó)家政策。另外，雙重國(guó)籍人在需要對(duì)兩個(gè)敵對(duì)國(guó)籍國(guó)盡效忠義務(wù)時(shí)，往往趨利避害，自發(fā)地切割與某個(gè)國(guó)籍國(guó)的聯(lián)系，主動(dòng)避免效忠沖突。
（二）擔(dān)任公職沖突的解決
雙重國(guó)籍產(chǎn)生的擔(dān)任公職沖突，在實(shí)踐中一般可以由國(guó)內(nèi)法設(shè)立主動(dòng)選擇規(guī)則、被動(dòng)選擇規(guī)則解決，比較簡(jiǎn)單易行。主動(dòng)選擇規(guī)則是指雙重國(guó)籍人擔(dān)任本國(guó)公職，必須放棄外國(guó)國(guó)籍，否則，承擔(dān)撤銷(xiāo)本國(guó)公職的法律責(zé)任。主動(dòng)選擇規(guī)則限制雙重國(guó)籍人擔(dān)任本國(guó)公職，確定“公職”的范圍 、級(jí)別，以及放棄外國(guó)國(guó)籍程序。1901 年《澳大利亞憲法》第 44 條規(guī)定：具有任何他國(guó)國(guó)籍的公民，競(jìng)選國(guó)會(huì)議員，須于國(guó)會(huì)提名前放棄他國(guó)國(guó)籍。2005 年《伊拉克憲法》第 18 條第 4 款規(guī)定：伊拉克人可以具有雙重國(guó)籍，若擔(dān)任高級(jí) 、安全或者元首職位，必須放棄其他國(guó)籍。
被動(dòng)選擇規(guī)則是指雙重國(guó)籍人擔(dān)任外國(guó)公職，必須放棄本國(guó)國(guó)籍，否則，承擔(dān)撤銷(xiāo)本國(guó)國(guó)籍的法律責(zé)任。被動(dòng)選擇規(guī)則限制雙重國(guó)籍人擔(dān)任外國(guó)公職，確定“公職”的范圍、級(jí)別及剝奪國(guó)籍程序。相對(duì)于限制雙重國(guó)籍人擔(dān)任本國(guó)公職，限制雙重國(guó)籍人擔(dān)任外國(guó)公職的情況難以及時(shí)掌握和管理，處理起來(lái)更加被動(dòng)。1950 年《日本國(guó)籍法》（1984 年修正）第 16 條規(guī)定：國(guó)民宣誓選擇日本國(guó)籍后，未放棄外國(guó)國(guó)籍，且自愿從事該國(guó)公職者，如果法務(wù)大臣認(rèn)定從事該公職顯然違反國(guó)籍選擇目的，可以宣告該國(guó)民喪失國(guó)籍。1957 年《馬來(lái)西亞聯(lián)邦憲法》（2022 年修正）第 25 條第 1A 款規(guī)定：如果聯(lián)邦政府確信公民未經(jīng)批準(zhǔn)接受了任何外國(guó)政府及其下屬機(jī)構(gòu)的職務(wù)、職位、聘用，或者為其服務(wù)或者執(zhí)行任務(wù)，且接受此類(lèi)職務(wù)、職位、聘用須以效忠宣誓、保證或申明為條件，可以剝奪其國(guó)籍。
（三）服兵役沖突問(wèn)題的解決
雙重國(guó)籍產(chǎn)生的服兵役沖突問(wèn)題，可以通過(guò)多邊公約、雙邊條約解決。為解決因雙重國(guó)籍產(chǎn)生的服兵役沖突，國(guó)際社會(huì)制定了 1930 年《關(guān)于雙重國(guó)籍某種情況下兵役義務(wù)的議定書(shū)》、1963 年《歐洲減少雙重國(guó)籍和雙重國(guó)籍下兵役義務(wù)公約》等國(guó)際文件和區(qū)域文件，確定了只要求履行其中單一國(guó)籍國(guó)的兵役義務(wù)的解決規(guī)則。雙邊條約是解決因雙重國(guó)籍產(chǎn)生的服兵役沖突的重要方式之一，一些國(guó)家通過(guò)協(xié)商簽訂雙邊條約，解決因雙重國(guó)籍產(chǎn)生的服兵役沖突。1959 年《以色列和法國(guó)關(guān)于具有雙重國(guó)籍人服兵役的條約》第 2 條第 1 款規(guī)定：居住在兩締約國(guó)之一國(guó)的雙重國(guó)籍人，必須按要求在其 18 歲時(shí)永久居留的國(guó)家服兵役。
（四）外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)沖突的解決
雙重國(guó)籍產(chǎn)生的外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)沖突，可以通過(guò)多邊公約、雙邊條約解決，有成熟的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)供參考。不向雙重國(guó)籍人提供外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)是解決外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)沖突的基本規(guī)則。國(guó)際聯(lián)盟 1930 年《關(guān)于國(guó)籍法沖突的若干問(wèn)題的公約》允許雙重國(guó)籍國(guó)中的單一國(guó)籍國(guó)提供外交保護(hù)。第 4 條規(guī)定：國(guó)家對(duì)于兼有另一國(guó)國(guó)籍的本國(guó)國(guó)民不得違反該另一國(guó)而施以外交庇護(hù)。隨著對(duì)外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)的高度重視，立法和實(shí)踐逐漸松動(dòng)了不向雙重國(guó)籍人提供外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)規(guī)則，提供外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)的國(guó)家從雙重國(guó)籍國(guó)的其中一個(gè)國(guó)籍國(guó)擴(kuò)展到了任一國(guó)籍國(guó)。2008 年《外交保護(hù)》（聯(lián)合國(guó)第 62/67 號(hào)決議）允許雙重國(guó)籍國(guó)的所有國(guó)家提供外交保護(hù)?！锻饨槐Ｗo(hù)》第 6 條規(guī)定：雙重或者多重國(guó)籍國(guó)民的任一國(guó)籍國(guó)可針對(duì)該人不屬于其國(guó)民的國(guó)家行使外交保護(hù)。兩個(gè)或者多個(gè)國(guó)籍國(guó)可為具有雙重或者多重國(guó)籍的國(guó)民共同行使外交保護(hù)。
解決雙重國(guó)籍產(chǎn)生的外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)沖突，還可以通過(guò)國(guó)內(nèi)法律規(guī)定，例如，規(guī)定不向正在履行其他國(guó)家公民義務(wù)、不持本國(guó)護(hù)照入境的雙重國(guó)籍人提供外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)，比通過(guò)多邊公約、雙邊條約解決更易于實(shí)施。美國(guó)國(guó)務(wù)院指出，具有雙重國(guó)籍的美國(guó)公民在另一國(guó)籍國(guó)擔(dān)任政務(wù)崗位公職、服兵役擔(dān)任軍官，可能失去公民身份，不再向其提供外交保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)。
（五）向國(guó)家求償沖突的解決
解決雙重國(guó)籍產(chǎn)生的向國(guó)家求償沖突，經(jīng)過(guò)很多案件的積累，確立了通常規(guī)則和特別規(guī)則。通常規(guī)則是指一國(guó)籍國(guó)不可以為有雙重國(guó)籍的公民向另一國(guó)籍國(guó)提出求償。特別規(guī)則是指如果能夠證明雙重國(guó)籍具有的本國(guó)國(guó)籍是有效國(guó)籍、主要國(guó)籍，則可以提出求償。依據(jù) 1930 年《關(guān)于國(guó)籍法沖突的若干問(wèn)題的公約》第 4 條規(guī)定一國(guó)籍國(guó)不得為有雙重國(guó)籍的公民針對(duì)另一國(guó)籍國(guó)提出求償。1898 年Alexander案、1930 年Honey案的仲裁裁決支持了這一立場(chǎng)。1949 年，在對(duì)聯(lián)合國(guó)勤務(wù)中受傷者求償案的咨詢(xún)意見(jiàn)中，把不針對(duì)另一國(guó)籍國(guó)求償?shù)膰?guó)家實(shí)踐稱(chēng)為通常規(guī)則。
1930 年《關(guān)于國(guó)籍法沖突的若干問(wèn)題的公約》之后，更多的國(guó)籍案件判決、聯(lián)合國(guó)及其機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，支持一國(guó)籍國(guó)為有雙重國(guó)籍的公民針對(duì)另一國(guó)籍國(guó)提出求償?shù)牧?chǎng)。1984 年，伊朗—美國(guó)索賠法庭，在若干國(guó)家求償案件中適用了有效國(guó)籍、主要國(guó)籍的原則。
此外，雙重國(guó)籍政策興起離不開(kāi)其帶來(lái)的高收益，為移民輸出國(guó)、移民輸入國(guó)帶來(lái)的高收益吸引著一些國(guó)家實(shí)施雙重國(guó)籍政策。
雙重國(guó)籍對(duì)于個(gè)人、移民輸出國(guó)、移民輸入國(guó)都意味著高收益。個(gè)人因?yàn)榫哂须p重國(guó)籍，享有各國(guó)籍國(guó)賦予的權(quán)利、自由和便利。雙重國(guó)籍政策興起前，人們采用零和方式確定國(guó)籍，是一 國(guó)公民就不是他國(guó)公民。雙重國(guó)籍政策興起后，采用雙贏方式確定國(guó)籍，是一國(guó)公民又是他國(guó)公民，公民得以行走于國(guó)家之間。移民輸出國(guó)通過(guò)雙重國(guó)籍增強(qiáng)國(guó)家凝聚力，緊密與海外族裔的聯(lián)系，引進(jìn)海外人才和投資。移民輸入國(guó)通過(guò)雙重國(guó)籍增強(qiáng)國(guó)家吸引力，促進(jìn)境內(nèi)外國(guó)人歸化、融合，留住需要的外國(guó)人。
四、雙重國(guó)籍政策興起的啟示與結(jié)論
雙重國(guó)籍政策興起，預(yù)示著超國(guó)家趨勢(shì)的發(fā)展，使個(gè)人重新思考和界定他們對(duì)于民族、國(guó)家的忠誠(chéng)問(wèn)題和自己的身份歸屬。客觀上，雙重國(guó)籍會(huì)降低個(gè)人對(duì)某個(gè)民族、國(guó)家的歸屬感。降低個(gè)人對(duì)某個(gè)民族、國(guó)家的歸屬感的內(nèi)化和深化，會(huì)出現(xiàn)某種形式的世界公民。雙重國(guó)籍在國(guó)家公民身份與世界公民身份之間架起橋梁，將世界各國(guó)的現(xiàn)狀與整個(gè)世界的未來(lái)聯(lián)系起來(lái)。隨著雙重國(guó)籍政策興起，個(gè)人取得國(guó)籍較少考慮或者不考慮效忠等有效性因素，而更多是技術(shù)性和策略性持有雙重國(guó)籍，因?yàn)榧幢闳〉闷渌麌?guó)家國(guó)籍，仍然可以保留存在最大情感聯(lián)系的國(guó)家的國(guó)籍。
雙重國(guó)籍削弱公民身份的意義，淡化國(guó)家對(duì)公民凝聚力和公民對(duì)國(guó)家依賴(lài)，松散國(guó)家與公民之間的聯(lián)系，可能導(dǎo)致作為傳統(tǒng)政治實(shí)體的民族國(guó)家的衰落。雙重國(guó)籍使國(guó)籍不再具有對(duì)國(guó)家成員的獨(dú)占意義，將國(guó)家成員身份降格為類(lèi)似于其他社會(huì)組織的成員身份。隨著國(guó)籍失去神圣的獨(dú)占性，其逐漸成為一種形式上的歸屬關(guān)系。作為一種從排他性聯(lián)系向非排他性聯(lián)系轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，雙重國(guó)籍使更多的人與多個(gè)國(guó)家發(fā)生聯(lián)系。國(guó)家之間的關(guān)系因?yàn)殡p重國(guó)籍而改變，即不是非此即彼，相互競(jìng)爭(zhēng)，而是你中有我，我中有你，國(guó)家利益相互交融。這也在一定程度上沖擊了公民歸屬、文化凝聚、領(lǐng)土劃分等國(guó)家的意義。
在逆全球化、逆區(qū)域一體化泛濫的當(dāng)下，強(qiáng)化國(guó)籍具有重要的民族國(guó)家意義。承認(rèn)雙重國(guó)籍只是國(guó)家公民身份的多重認(rèn)同，不意味著個(gè)人身份認(rèn)同、族群身份認(rèn)同。預(yù)設(shè)解決雙重國(guó)籍產(chǎn)生沖突、問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)的制度，可以有效解決產(chǎn)生的法律沖突，但不能消除產(chǎn)生的社會(huì)沖突。奧地利、古巴、圭亞那、越南等民族國(guó)家實(shí)施單一國(guó)籍政策，有利于確保主權(quán)，保持與公民的緊密聯(lián)系，提振民族的自信心，加強(qiáng)歷史和文化上的民族傳承，維持政府權(quán)威，明晰地界定公民身份與外國(guó)人身份的聯(lián)系和區(qū)別。
在越來(lái)越多國(guó)家實(shí)施雙重國(guó)籍政策的形勢(shì)下，一些單一國(guó)籍政策國(guó)家目前可能難以改變其單一國(guó)籍政策。由于雙重國(guó)籍與民族情結(jié)、結(jié)盟等情形密切相關(guān)，對(duì)于具有濃厚民族情結(jié)、盟國(guó)較少等情形的單一國(guó)籍政策國(guó)家，在這些情形未發(fā)生較大變化的情況下，不宜過(guò)早放棄單一國(guó)籍政策。為了不錯(cuò)失雙重國(guó)籍政策給本國(guó)、本國(guó)公民帶來(lái)的收益，這些單一國(guó)籍政策國(guó)家可以循序漸進(jìn)推進(jìn)雙重國(guó)籍政策，以多層次地防御雙重國(guó)籍的沖擊，延緩雙重國(guó)籍導(dǎo)致的公民身份意義的削弱。
長(zhǎng)期以來(lái)，雖然國(guó)籍無(wú)論在標(biāo)準(zhǔn)上還是在法律上都被確立為一種排他性聯(lián)系，但是目前通過(guò)國(guó)籍與多個(gè)國(guó)家存在聯(lián)系正普遍被容忍和接受，甚至得到倡導(dǎo)。由于國(guó)家利益、政治參與、區(qū)域一體化等力量的推動(dòng)，以及雙重國(guó)籍帶來(lái)的沖突和問(wèn)題逐漸被解決，以及顯見(jiàn)收益的吸引，雙重國(guó)籍政策已從興起發(fā)展到繼續(xù)擴(kuò)展，甚至可能徹底改變我們對(duì)公民、國(guó)家和世界的認(rèn)知。雙重國(guó)籍政策興起，預(yù)示著超國(guó)家趨勢(shì)，可能最終導(dǎo)致作為傳統(tǒng)政治實(shí)體的民族國(guó)家的衰落。我國(guó)作為單一國(guó)籍政策國(guó)家，不宜過(guò)早放棄單一國(guó)籍政策，也不宜絕對(duì)排斥雙重國(guó)籍政策，而可以循序漸進(jìn)地推進(jìn)雙重國(guó)籍政策。
本文摘自劉國(guó)福：《試論雙重國(guó)籍政策興起的深層原因》，載《武大國(guó)際法評(píng)論》2023年第3期。
文章選自珞珈國(guó)際法，2023年7月16日
