崔凡：中國(guó)申請(qǐng)加入CPTPP進(jìn)展到哪一步了？
2023年7月23日
崔凡，全球化智庫(kù)（CCG）特邀高級(jí)研究員、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授
2023年7月16日，CPTPP（《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》）在新西蘭召開(kāi)了第七次CPTPP委員會(huì)會(huì)議，英國(guó)正式簽署了加入CPTPP的議定書(shū)及其附件。英國(guó)是2021年2月1日正式提出申請(qǐng)加入CPTPP的。2021年9月，中國(guó)也正式提交了申請(qǐng)加入CPTPP的書(shū)面信函。英國(guó)的加入引起了人們對(duì)中國(guó)申請(qǐng)進(jìn)程的關(guān)注。這幾天，網(wǎng)絡(luò)上流傳著一些小作文，真真假假，引起各種議論。這里我談?wù)勛约簩?duì)這個(gè)問(wèn)題的理解。
我們知道CPTPP的前身是TPP（《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》）。TPP在2015年10月5日就完成了談判，并于2016年2月4日得以正式簽署?？墒窃赥PP的12個(gè)成員履行各自國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)程序過(guò)程中，2016年底特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)。他在2017年1月20日上任當(dāng)天立刻宣布美國(guó)退出TPP。于是2018年3月8日，剩下的11個(gè)成員簽署了一個(gè)CPTPP。CPTPP的新簽部分本身很短，只有一個(gè)序言、七個(gè)條款和一個(gè)附件，其最主要的作用就是把TPP的文本直接引用過(guò)來(lái)，幾乎全部納入到了CPTPP里。但是TPP里有四個(gè)條款是不納入的，它們是TPP第30章最后條款中的第 30.4 條(加入)、第 30.5 條(生效)、第 30.6條(退出)和第 30.8 條(作準(zhǔn)文本)，CPTPP針對(duì)這幾條都專(zhuān)條重新做出了規(guī)定。另外，CPTPP在第二條以及附件中規(guī)定TPP的少數(shù)條款納入CPTPP但暫停適用。
因此，我們看到的TPP文本中的第30.4條加入條款不能作為CPTPP加入程序的有效依據(jù)。我們需要看的是CPTPP第五條。但是CPTPP第五條相對(duì)TPP第30.4條來(lái)說(shuō)實(shí)在太過(guò)簡(jiǎn)略，于是CPTPP委員會(huì)在2019年1月19日的第一次委員會(huì)會(huì)議上又通過(guò)了一個(gè)《CPTPP委員會(huì)關(guān)于 CPTPP 加入程序的決定》，其附件對(duì)加入程序做出了詳細(xì)規(guī)定。
按照CPTPP委員會(huì)規(guī)定的加入程序，申請(qǐng)加入的一方提出正式申請(qǐng)前被鼓勵(lì)與CPTPP成員進(jìn)行接觸。正式申請(qǐng)?zhí)岢龊?，CPTPP的決策機(jī)構(gòu)，即CPTPP委員會(huì)需要在合理時(shí)間做出一個(gè)決定：是否開(kāi)始正式的加入程序。如果決定開(kāi)始正式的加入程序，則會(huì)成立一個(gè)加入工作組（Accession Working Group, ACG）。在此之前，申請(qǐng)加入方需要與CPTPP成員開(kāi)展雙邊磋商，爭(zhēng)取他們同意啟動(dòng)加入程序。從英國(guó)加入的過(guò)程看，英國(guó)在2021年2月1日提出加入申請(qǐng)，CPTPP委員會(huì)在當(dāng)年6月2日就專(zhuān)門(mén)舉行了第四次委員會(huì)會(huì)議，決定開(kāi)始加入程序，并同時(shí)決定成立英國(guó)加入工作組。從這個(gè)例子看，CPTPP委員會(huì)決定開(kāi)始加入程序和決定成立加入工作組應(yīng)該是同時(shí)做出的，不過(guò)從法律程序上看，前者是后者的前提。
英國(guó)的加入談判進(jìn)程非常迅速，2023年3月就完成了談判，2023年7月16日正式簽署了加入議定書(shū)。也許是考慮到各成員國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)程序的復(fù)雜性。英國(guó)加入議定書(shū)就議定書(shū)正式生效的程序做出了和《CPTPP委員會(huì)關(guān)于 CPTPP 加入程序的決定》不太相同的規(guī)定。這種不同在法律上是沒(méi)有問(wèn)題的。CPTPP委員會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)按照CPTPP（TPP）第二十七章（管理和機(jī)構(gòu)條款）中的相應(yīng)條款做決定。
英國(guó)的加入議定書(shū)規(guī)定，原則上，英國(guó)應(yīng)該在簽字完成后12個(gè)月內(nèi)走完國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)程序并交存一個(gè)加入文件，經(jīng)同意也可能延期。與此同時(shí)，其他CPTPP成員也應(yīng)該履行各自國(guó)內(nèi)的批準(zhǔn)程序。大家都履行完程序并交存加入文件或通知CPTPP協(xié)定保存國(guó)新西蘭后60天，加入議定書(shū)就正式生效了。不過(guò)，如果簽字后15個(gè)月還沒(méi)有生效，那么只要英國(guó)交存了加入文件而且有6個(gè)成員做出了通知后，再過(guò)60天，議定書(shū)在英國(guó)和相應(yīng)成員間即可生效，與其他成員之間的生效在這些成員通知后60天發(fā)生?？偟膩?lái)說(shuō)，英國(guó)的加入正式生效估計(jì)還需要有一年多的時(shí)間。協(xié)議達(dá)成不容易，生效也不容易。CPTPP的11個(gè)創(chuàng)始成員在2018年3月8日簽署協(xié)議后，當(dāng)年12月30號(hào)開(kāi)始在部分成員間生效，而最后一個(gè)生效成員文萊是今年7月12號(hào)，也就是最近第七次CPTPP委員會(huì)會(huì)議的前夕才生效的。
了解完英國(guó)的加入流程，我們看看中國(guó)的加入申請(qǐng)走到哪一步了。目前的情況是，CPTPP委員會(huì)還沒(méi)有做出正式開(kāi)始中國(guó)加入程序和設(shè)立中國(guó)加入工作組的決定。從英國(guó)的加入流程看，原則上這兩個(gè)決定基本上會(huì)是同時(shí)做出的。這兩個(gè)決定做出之后加入談判的進(jìn)程才是正式開(kāi)始了。也就是說(shuō)，中國(guó)加入CPTPP的正式談判進(jìn)程還沒(méi)有開(kāi)始。
7月16日第七次CPTPP委員會(huì)會(huì)議后發(fā)布的部長(zhǎng)聯(lián)合聲明顯示，CPTPP正在收集各加入申請(qǐng)方的信息以便了解其是否能夠達(dá)到該協(xié)定的高標(biāo)準(zhǔn)。目前申請(qǐng)方包括中國(guó)、中國(guó)臺(tái)北、厄瓜多爾、哥斯達(dá)黎加、烏拉圭和烏克蘭。而在6月17日，商務(wù)部王受文副部長(zhǎng)表示，近期，中國(guó)政府向CPTPP成員遞交了中國(guó)加入該協(xié)定的一份交流文件?？偟膩?lái)說(shuō)，目前中國(guó)政府一方面在配合CPTPP的信息收集工作，以交流文件的方式介紹中國(guó)的相關(guān)經(jīng)貿(mào)制度，表明中國(guó)有意愿有能力達(dá)到CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)，另一方面中國(guó)也在和CPTPP各成員進(jìn)行雙邊磋商，爭(zhēng)取他們?cè)缛胀鈫?dòng)中國(guó)的加入程序并設(shè)立中國(guó)加入工作組。
最近網(wǎng)上有一些傳聞，說(shuō)CPTPP拒絕了中國(guó)的加入申請(qǐng)。這完全是子虛烏有的。CPTPP委員會(huì)的決策是協(xié)商一致的。爭(zhēng)取CPTPP各成員一致同意啟動(dòng)中國(guó)的加入程序不容易，需要做大量工作；而他們一致做出所謂拒絕中國(guó)加入的決定也是概率極低的。CPTPP正式啟動(dòng)一個(gè)申請(qǐng)方的加入程序，這并沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格的時(shí)間表。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，我們能做的就是認(rèn)真準(zhǔn)備，積極爭(zhēng)取。CPTPP下一次的委員會(huì)會(huì)議將在2024年由加拿大主持。屆時(shí)是我們觀察相關(guān)進(jìn)展的又一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。
中國(guó)目前簽訂的所有自貿(mào)協(xié)定包括RCEP都是以創(chuàng)始成員的身份簽訂的。CPTPP是中國(guó)第一次申請(qǐng)加入一個(gè)已經(jīng)生效的自貿(mào)協(xié)定。CPTPP的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于WTO，涵蓋的規(guī)則范圍也比WTO更廣。因此有人把中國(guó)申請(qǐng)加入CPTPP稱(chēng)為第二次“入世”，這是毫不夸張的。中國(guó)“復(fù)關(guān)”“入世”談判進(jìn)程持續(xù)了15年，期間經(jīng)歷了八十年代末談判的停頓和1995年1月1日前未能如愿成為世貿(mào)組織創(chuàng)始成員的失望。今天，中國(guó)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體和第一大貿(mào)易國(guó)，同時(shí)面臨著和上個(gè)世紀(jì)完全不同的地緣政治環(huán)境，貿(mào)易談判的復(fù)雜性和之前相比更是不可同日而語(yǔ)。
中國(guó)提出申請(qǐng)加入CPTPP表明，中國(guó)已經(jīng)對(duì)CPTPP進(jìn)行了系統(tǒng)研究，認(rèn)為CPTPP的高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則從根本上符合中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，與中國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度不存在根本沖突， 中國(guó)有意愿以CPTPP平均99%產(chǎn)品零關(guān)稅的水平向CPTPP其他成員開(kāi)放市場(chǎng)，有意愿按照CPTPP的基本規(guī)則進(jìn)一步改革國(guó)內(nèi)相關(guān)制度。按照CPTPP的加入程序，在CPTPP委員會(huì)做出同意加入的決定后，申請(qǐng)加入方在走完國(guó)內(nèi)程序并提交加入文件的時(shí)候，需要證明已經(jīng)按照CPTPP條款和加入議定書(shū)完成國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的修改。這對(duì)于任何一個(gè)申請(qǐng)加入方來(lái)說(shuō)都是一個(gè)不小的工程，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)尤其如此。
中國(guó)申請(qǐng)加入CPTPP所需要解決的難題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止貿(mào)易問(wèn)題，它涉及到中國(guó)國(guó)內(nèi)問(wèn)題和國(guó)際關(guān)系的方方面面。在中國(guó)成為WTO成員和APEC（亞太經(jīng)合組織）成員的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)中央政府同意，中國(guó)臺(tái)北（WTO和APEC均標(biāo)明為Chinese Taipei）也以臺(tái)澎金馬單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的身份獲得了WTO和APEC的成員資格，為在“一個(gè)中國(guó)”原則基礎(chǔ)上臺(tái)灣地區(qū)參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)事務(wù)積累了經(jīng)驗(yàn)。
認(rèn)同CPTPP的基本規(guī)則并不表明我們的開(kāi)放就是一放了之。所有CPTPP成員都有自己不能實(shí)行零關(guān)稅的保留產(chǎn)品，都有不能完全開(kāi)放的服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域，都有其他一些各種各樣的國(guó)別例外。根據(jù)自己國(guó)家的情況在談判中維護(hù)國(guó)家利益是談判者的基本職責(zé)。談判如果能夠正式啟動(dòng)，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，爭(zhēng)取這些保留和例外的談判將是非常艱難的，中國(guó)還可能需要應(yīng)對(duì)CPTPP成員的各種其他要求。達(dá)成一個(gè)權(quán)利義務(wù)總體平衡的議定書(shū)是談判者的使命。完成這樣的使命需要國(guó)內(nèi)方方面面的理解和支持。
在中國(guó)申請(qǐng)加入CPTPP的同時(shí)，中國(guó)也必然會(huì)積極開(kāi)展其他的自貿(mào)協(xié)定談判包括升級(jí)談判；在世貿(mào)組織貿(mào)易便利化談判、服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制談判、投資便利化談判取得成功的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動(dòng)世貿(mào)組織各領(lǐng)域多邊和諸邊談判。中國(guó)必然不斷積累談判經(jīng)驗(yàn)和談判勢(shì)能，面向全球建立高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，不斷提高對(duì)外開(kāi)放水平，持續(xù)推動(dòng)貿(mào)易與投資自由化便利化。
文章選自微信公眾號(hào)“ 國(guó)際經(jīng)貿(mào)在線”，2023年7月23日
